沪牌新政被指刻舟求剑拍卖制度20周年再惹争议|上海|车牌|行政

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网易财经9月9日讯 被称为“最贵铁皮”的上海车牌将被扎上一道新的“紧箍咒”。上海交通委日前放风称，所有二手上海车牌交易将纳入官方拍卖平台。这意味着未来200万上海车牌的持有人在处置自家车辆时，包括出售、继承等，车牌不得随车自由交易，必须和新车牌一起被强制拍卖。

上海车牌制度自1994年问世以来就争议不断，值此20周年之际忽然打出牵涉甚广的“收权牌”，民间议论在所难免。行政之手越来越变本加厉，却无助于疏解最后的困局。

强收二手车牌的行政逻辑

“世界上没有完美的管理制度，只有追求完美的管理者。”这句话对于主管上海汽车牌照工作的政府部门来说，个中体会恐怕难以辛酸尽表。

车牌拍卖作为一项实行了二十年的官方许可制度，收紧二手车牌管理只是上海市政府近年来收紧汽车牌照管理政策的延续。按照交通委负责人的说法，沪市一、二手车牌“并轨”是车牌竞拍管理的储备政策之一，自去年已开始研究储备。

据了解，上海是全国唯一一座完全依靠拍卖方式来分配私车牌照的城市。为控制新增机动车总量、缓解交通拥堵，上海从1994年开始，对中心城区（外环线以内区域）新增私车额度实行投标拍卖的方式，这一政策开创了国内城市“限牌”先河。

也就是说，上海私家车车主如果想拥有上海车牌必须走拍卖程序，否则只能花更高价格从二手车牌市场购买。而这次政府部门要堵上的正是二手车牌的“黑市”交易渠道。

至于官方为什么盯上二手车牌交易，按照上海市交通委的说法，主要是二手车牌价格持续被炒高，同时每月沪牌竞拍的中标率又不断下跌，因此才决定“激活”该政策。

上海新牌拍卖价格近年来持续走高，从最初不到1万元已涨到2013年3月的9万元，创下历史新高。由于民怨极大，上海市出台类似限价的“警示价”制度，强行将车牌拍卖价格拉下来，这也使得今年以来上海车牌拍卖价持续稳定在7.4万元左右。

与此同时，上海政府部门每个月都会在拍卖平台投放上海车牌额度，但是一般不会超过1万张，而随着新牌拍卖参与人数的增多，中标率持续处于低位。

最新数据显示，7月上海私人轿车额度拍卖投放量为7400张，参与竞拍的人数达到了136098人，创下历史记录，中标率仅为5.44%。8月份，虽然投标者为降为121550人，但中标率仍只稍微提升到6.1%，即100个人只有6个人能中标。

而根据上海市汽车行业协会的数据，截至2014年上半年末，上海地区汽车保有量为246.21万辆，其中私车保有量为173.42万辆，同比上升13.44%增加20.55万辆，占保有量的70.44%，同比增加2.3个百分点。

一方面是私家车购买者越来越多，另一方面汽车牌照的竞拍难度越来越大，价格也居高不下，无奈之下，不少车主转而在二手车牌市场购买车牌。由此催生了二手车牌市场的爆发式增长。

二手车交易商孔宁（化名）对网易财经介绍，现在市场每个月二手牌照交易量可能已占到月度新牌拍卖额度的20-30%。价格也节节攀升，与新牌拍卖市场间产生了数万元的利差空间，目前，二手车牌价格甚至高达12万元。

眼见火爆的二手车牌交易渐有失控之势，上海市主管部门一度出台政策进行打压，比如二手车办理带额度过户转让手续后一年（含）内，不得再次办理等。但是，尽管政府一直出新措施堵各种漏洞，但市场始终能找到空子。

是谁“炒”高了价格

“现在死牌是10.3万元，活牌是11.5万元左右”，二手车交易商黄金联（化名）日前对网易财经表示，自从上海市主管部门计划年底前出台政策将二手车牌纳入拍卖平台以来，二手车牌“黑市”的价格出现了小幅下跌，“我们现在做是随行就市，没有谁会囤牌，因为不知道政策会怎么出”。

黄金联介绍，目前二手车牌交易分为“活牌”和“死牌”两种，“死牌”是主流交易方式。一般来说，“死牌”的操作手法是，买家先将自己新买的车辆发票更名为车牌转让方即卖家，然后以卖家换车名义上牌，最后一次性过户给买家。

而所谓的“活牌”交易，指的是交易后不受限的车牌，其方法是通过司法程序判决，以及给报废车上完牌以后报废，由此形成不被“锁死”的活牌。

值得说明的是，正是因为新牌拍卖市场和二手车牌市场之间存在数万元的利差，二手车交易商、经纪公司甚至是熟悉相关业务的个人，都在参与二手车牌交易业务。但是，一旦把二手车额度纳入统一管理平台，意味着二手车市场将只剩下的纯粹车辆交易，所以这些利益相关方的反对声也最大。

“原有的车牌持有者利益受损，另外，对二手车消费也有抑制影响”，黄金联对网易财经表示。

二手车交易商孔宁表示，“对我们（二手车交易所）来说，阵痛会很多，比如，最近收的牌照怎么处理，未来怎么收都要谨慎，交接的时候政策出台，可能就会卖不掉，因为现在政策细则没有出来，到底牌照是跌还是不跌无法预料”。

“我买的牌照自己没权处理，这说不过去”，有持有上海车牌的人士表示，“如果我买的不是车牌，买的是房子，房子就算是涨价也是我的产权，政府能说统一收回去拍卖来抑制房价吗？”该人士对此表示不满。

“政府说牌照价格是黄牛炒高的，但是实际上我们做车（二手车）的从来不炒牌照”，黄金联表示，二手车牌价格是市场化的，“买牌照可以货比三家，牌照价格至少比车的价格透明，便宜300块钱都是给了很大面子了。整个市场都是这样的，牌照价格在市场里是透明公开的”。

值得说明的是，对于该政策出台的初衷，上海市交通委相关负责人在电话中对网易财经表示，该部门对二手车牌交易存在的问题做过调查，但是至于黄牛对推高价格起到多大影响，对方又表示不方便透露。

在业内人看来，官方刻意强调“二手车牌价格持续被炒高”是过于刻舟求剑，没有看到二手车牌的市场需求现状。

“黄牛炒高价格的说法不准确，确实是有黄牛，但是不能用一小片人来衡量市场。现在二手牌照大概是9.8万元，你让车主自己按7.4万的新牌拍卖价格卖根本就没人愿意卖，这说明二手车牌是有需求的”，孔宁表示。

“车牌是缺稀的资源，价格不是纯粹的由黄牛炒上去的，如果政府（对新牌拍卖）不限价，现在拍卖价肯定和二手车牌转让价差不多”，黄金联表示。

对于该政策出台后的效果预期，受访的多位人士表示，车牌“并轨”或难以让车牌价格下跌太多。上海财经大学高等研究院孙宁教授表示，二手车牌纳入统一拍卖平台后，价格比现在的“黑市”价会有一定回落，但是下降空间不会太大。

位于百联汽车广场某位从事二手牌照交易的唐先生表示，新政策即将出台，目前车牌交易数量增加，而且“活牌”和“死牌”的价格都降了2000元，“车牌几乎一天一个价，但今后的价格不会一直呈下降趋势”。

错误公共政策的后遗症

尽管二手车牌交易的相关利益方各自表达不满立场，但是并未能触动监管者的神经。但是目前该项政策的执行细尚未出台，比如是否政府统一价格回购，拍卖时价格是否受限等都未确定。针对这些问题，上海市交通委相关负责人在电话中对网易财经表示，需要请示领导再做答复。

对于二手车牌是否应该纳入统一拍卖平台，孙宁对网易财经表示，有合理的地方。此前政府也出台了一系列的车牌管理政策，“但是政府把控再严格，只要有市场需求，就一定会存在黑市交易，这对卖方和卖方都存在一定的风险。因为这些风险，导致二手车牌交易效率低下，同时也滋生了很多投机因素”。

据悉，二手车牌“死牌”的交易方式存在一定的风险，比如，当买方将自己新购车辆发票更名为车牌额度转让方即卖家时，其所购车辆的所有权在没有任何法律保障的情况下，已从买方变更为卖方，买方新购车辆的所有权在法律层面上已完全丧失，财产风险极大。同时，买方新购车辆已从新车沦为二手车，并导致今后再次交易价格贬值。

但是多位二手车交易商也表示，实际操作中并没有风险，因为合同、发票和车辆都由买方保管。有二手车交易商表态称，自己经手的业务，没有出现过任何纠纷。

而针对官方所谓的打击黄牛的说辞，如上文所述，二手车交易市场上确实存在大量黄牛，形成极不规范的交易链条。但这是否可作为政府部门收回二手车牌的合法根据呢？

网易财经询问的法律界人士多数都认为，自由市场交易是建立在双方自愿的基础上，这么做违反了市场自由和公平交易的原则，任何一个市场都有可能出现黄牛，市场不规范的问题应该通过市场的办法来解决。

中国传媒大学法学院副院长张鸿霞对网易财经表示，从公共利益出发，行政手段可以制定一些政策，对市场进行适度的干涉，比如此前上海市选择通过拍卖的方式对车牌进行限额发放。但是二手车牌已经发放出去，属于正在使用车辆的一种识别信息，不存在这些公共问题上的争议，所以官方没有理由对它进行干涉。

中国政法大学法学博士、北京市两高律师事务所高级合伙人叶文波则进一步表示，即便新牌拍卖政策是基于公共利益的考虑，也是要经过公众认可的，“不是政府自己找几个专家来说说就行了的，需要经过严格的调查和听证。”

可是即便经过了调查和听证，中国政法大学法学院副院长王建勋认为，也是不能执行的，因为这种限制公民财产的做法是侵犯了公民基本权利和自由的行为。中国人民大学法学院民商事法律科学研究中心主任杨立新对于“政府是否有权收回牌照”反问道：“怎么不可以收回，他们都限制发放了，有没有权利是另一回事儿，大家不都在这么做么？”

当然也有不同意见，一位匿名的上海律师就对网易财经表示，政府出台该政策是为了解决二手车牌市场的乱象及其带来的恶果，制定政策过程中，它必定也会多方考量，平衡各个方面的利益。

王建勋直言，上海车牌拍卖引发的一系列问题都是当初进行管制的后遗症。他表示，行政手段的管制一旦出现，就会变本加厉，层层叠加。一个错误的公共政策，将会催生更多错误的公共政策来弥补。

车牌是否属于车主财产？

针对政府的更加严厉的指控是，如若一意孤行强制收回二手车牌，可能还面临违法行政的后果。上海社科院法学研究所副研究员孟祥沛表示，如果政府采用强制的形式将二手牌照纳入统一拍卖平台将违背《物权法》和《合同法》的相关规定。

《物权法》中的所有权规定，所有人，在法律允许的情况下，能根据自己的意愿对自己财产进行占有、使用、处置和收益等。《合同法》中的合同自由原则表明，合同主体享有选择交易方式的自由、选择相对人的自由和决定合同内容的自由等。

孟祥沛认为，如果政府强制二手车牌必须在“特定平台”交易或用“特定价格”进行回购，就是与上述法律规定明显冲突。

当然，这里涉及到一个根本问题是车牌究竟是不是属于个人财产？就像日前网络上流传的一则信息指出，“上海一百八十万沪牌车主将无法将现有车牌作为自主产权传给子女或是他人，因为政府用新规告诉我们，千辛万苦得来的牌照原来只有使用权，而不是产权，可笑的是政府还给大家发了一张产权证。”

从上海相关部门就收回二手车牌吹风后民间的反应看，私家车主们之所以愤怒，主要是担心车牌将会以低于自己当初拿牌的价格甚至无偿收回。在他们看来，车牌是自己花钱买来的，是自己的东西，自己当然有权处置车牌的去向，包括转让等。

不过，上述上海律师告诉网易财经，目前法律条文中没有关于车牌属性的明确界定，业内说法不一，严格来说不算一种财产，只是一种登记信息，所以政府在平衡各方利益的前提下可以收回。

对于车牌的财产属性，争议主要来自车牌被行政管制后该如何界定。法学专家们的基本观点是，严格来说车牌确实只是一种登记信息，是政府管理车辆的方式，其意义仅仅在于那些由不同的字母和数字组合所代表的信息，而这些组合是无限的也是没有价值的。

但是，网易财经获得的一份法学讲义指出，汽车牌照本身不具有使用性也不具备稀缺性，不属于财产的范畴；但是被拍卖出去后的车牌发生了质的变化，由于购买者付出了巨大的经济代价，因此具有财产性。该讲义认为，拍卖之后的汽车牌照是一种“新的无形财产形式”。

中国传媒大学法学院副院长张鸿霞以及另一位民法律师也向网易财经表示，车牌是一种无形财产，车主对它有支配权和使用权，包括自由转让和交易。

值得注意的是，此前已经有过关于车牌属性争议的法律案件，并且就发生在上海。2002年上海市长宁区法院审理过一个关于私人营运性出租车牌照的案件，该案中当事人A要求已故家属留下的一块营运性车牌作为遗产被其继承，当事人B则认定牌照不属于资产不该被继承。当时上方争论的焦点在于，这块牌照是否可以转让。法官们最后支持了A方诉求，判定该牌照作为遗产的一部分。

盈科律师事务所的律师蔡绍辉多次接触过关于上海车牌纠纷的案件，他向网易财经介绍，车牌纠纷的情况经常出现在遗产继承和离婚财产分割的案件中。在这些案件的判定中，车牌通常都是作为遗产或者夫妻共同财产的一部分归置的。蔡绍辉还表示，法律条文中没有关于拍卖所得的车牌的属性界定，按照基本法理原则，通常将上海车牌定性为“有财产属性的权利”，公民对其拥有像对其他财产一样的占有权，使用权，收益权和处分权。

总有堵不住的漏洞

本身是无意义的数字组合，但是因为有了官方的垄断式许可的内在属性，导致车牌被附加上了使用权和所有权、人情与法律等多层次争议。

令人们感到遗憾的是，在法学专家们看来，强制收回二手车牌的政策一旦出台，广大车主即使不愿照此执行，但也不会再有常规通道可以进行申诉和反对。

张红霞告诉网易财经，中国目前并没有抽象行政行为的行政诉讼机制。也就是说对于普遍适用的法律或政策，即使伤害到了公民的利益，也是没有途径进行诉讼的。行政诉讼法中只有针对诸如罚款等具体的行政行为才可诉。

对于网易财经提出的同上位法相抵触的地方法规或政策是不是可宣布无效的问题，王建勋表示，理论上是的，但是在中国没有哪个法官敢这么做，甚至对于法院法官是否有权宣布某法律或政策无效都是存在争议的。

王建勋解释道，在中国法学界，多数人认为法官是没有这项权力的，因为宪法中只是提到人大常委会有解释法律的权利，而没有提到法院，但是这是无需宪法明确的，它是法官的基本义务，“法院是干什么的，不就是实施法律的么？”

当然，并不是所有的环节都不可以质疑。这些年来，围绕官方拍卖车牌后的资金去向一直受到上海市民关注，甚至有声音怀疑“项庄舞剑”，担忧官方收取巨额拍卖资金并没有用到改善公共交通等方面。

而根据上海市财政局8月底最新发布的《上海市2013年新增机动车额度拍卖收入使用情况》显示，2013年，上海市新增机动车额度拍卖收入87.9亿元，使用74亿元，且主要用于公交购车补贴、老年人免费乘车补贴、轨交更新改造等。

但是对于这一取之于民的巨额资金及其利息，专家们认为政府部门除了应定期向社会公开其使用情况，还要告诉资金提供者“哪个部门支配这笔钱？使用到哪里去了？使用效果如何？是否审计及审计结果如何？”等等，甚至包括围绕这笔资金的财务费用都应该公开，以防止被滥用或挪作他用。

尽管政府方面在想尽一切办法表明自己管制车牌并不是出于私心，但是业内专家却始终认为，采用直接管制的手段治理市场不合适宜，他们因此提出更长效的治理机制，比如叶文波建议建立信用公开体系，王建勋则建议可以通过提高停车费、燃油费等市场手段减少车辆使用。

对于此番收回二手车牌政策引发的争议，上海财经大学高等研究院孙宁教授对此建议，“政府没有必要回购车牌，而仅仅需要提供平台，保证交易的安全和方便即可，关键是要让卖方和买方都自动自发的在政府搭建的平台上交易”。

复旦大学经济学院副教授攀登认为，取消二手车牌市场、采用公开竞拍后，可能会有车主嫌价格低不愿出售，或是担心以后想要车牌时很难拍到，因此不愿放弃车牌，导致这种稀缺资源的不合理配置。至于竞拍中标率，短期内可能会有所上升，但长期看可能还会走低。