王雍君详解预算法:政府需披露国家资产负债表

2014-09-04 15:00:25 来源: 网易财经
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导视:他是国内著名的财税专家,他长期从事公共财政管理与公司财务管理问题研究,并出版多部学术著作他如何看待《预算法》?《预算法》的出台对地方债务管理有何积极意义?他认为目前的个税起征点普遍偏低,亟待提高他同时指出房产税征收的必要性网易财经意见中国》专访中央财经大学研究院院长王雍君精彩内容即将呈现

小片:历经10年,跨3届人大,4易其稿,征集3.4万多条公众意意见。831日下午,十二届全国人大常委会表决通过关于修改预算法的决定。新《预算法》将从201511日起正式实施。这也被认为是从政府管钱袋子管好政府的钱袋子的一个重大转变。

新预算建立了规范透明的预算制度

网易财经:这次《预算法》的修订引起了广泛的关注,今天我们想请王雍君教授为我们解析一下新《预算法》,首先想请王雍君教授为我们介绍一下,新《预算法》相比1995年的《预算法》有什么样的新的变化?

王雍君:主要的变化是在于新的《预算法》为构建现代预算制度创立了一个基础性的制度框架,在加强预算规范,增进预算透明等方面都有许多的改变。

另外新《预算法》对预算透明度,地方债务的管理,以及其他一些公众关注的热点问题都做了许多的修订,我想总的趋势是好的,意义是非常重大的。

《预算法》是一部重要的法律,其重要性主要体现在《预算法》是为守护好纳税人钱包建立一个制度框架,这部法律的宗旨,就是要约束和引导政府花好纳税人的钱,在这方面新的《预算法》做了很多的修订,可以讲与现行《预算法》相比,这种进步是非常明显的,有许多的修订内容值得我们广大网友关注,但其中特别重要的几个修订我这里大致介绍一下。

第一个是立法宗旨,新的《预算法》把立法宗旨定义为规范政府的财政收支,建立规范透明的预算制度,这个宗旨立意是很高的,另外预算的管理遵循的基本原则,在新的《预算法》中都有大量的表述,第三方面是在预算的透明度方面,新的《预算法》强调了预算编制要细化,其中公共预算要细化到下级科目,按经济性质分类,要细化到款级科目。

新的《预算法》在增进预算的预见性方面也有很多进步,主要体现在预算批复的时间、转移支付下达的时间,还有预算报告审查的时间、决算审查的时间等等,这些时间规定的都非常具体,而且很多重要的方面时间规定都是比较提前的,比如说预算草案在人大会议召开之前45天要提交,地方这一级的30天以前要提交等等,这些规定都增强了预算的预见性,而预见性对象良好的预算管理非常关键。

特别重要的是《预算法》在其他一些方面也有很多进步,主要体现在其中的一个主要是在地方债务管理方面,地方债务实行余额管理、限额管理,由国务院批准地方政府的举债限额,还有其他一些地方债务管理的一些措施,同时《预算法》在国库管理方面也有很多进步,新的《预算法》继续确认了国库经理制(音),确认了财政专户原则上应该尽可能的减少,同时还确认了全部财政收支实行集中收付,这些都是非常显著的进步。

总体上来讲,通过这些修订,新的《预算法》朝着建立现代预算制度前进了一步,也可以叫前进了一大步。

网易财经:地方债问题一直是这次《预算法》修订大家关注的热点内容,这次《预算法》修订也是第一次提出说,在国务院允许的额度内,允许地方政府进行一定的发行地方债券来举债,请问您对这次的地方债的问题有什么样的看法?

王雍君:地方债务管理是财税体制改革中的一个重要的组成部分,多年来我们在地方债务管理方面有比较多的漏洞,这次《预算法》修订,关于地方债务的管理其实有许多亮点,其中特别重要的有地方债务的额度管理,包括余额管理,还有地方债务的组建需要由国务院来确定限额,而且这个限额不能突破人大规定的限额,地方债务在加强规范管理方面,新的《预算法》还做了其他一些规定,我们可以这样去看,如果我们严格按照新的《预算法》去管理地方债务,那么我们的地方债务会比过去有更多的,在管理上会有更多的进步。

阳光财政是要在技术和制度上双透明

网易财经:这次的《预算法》修正案要求说要公开预算,做到阳光财政,请问对于公开预算这个想法有什么样具体的可行的措施,因为它不仅仅是一个概念,更是要关注它如何能落实到公开预算,真正的做到阳光财政。

王雍君:预算的公开和透明是实现良好治理的一些基本原则,其实我们在推进预算公开和透明度方面已经做了很多工作,预算法的修订把其中的很多好的东西确认下来,所以在这个方面也是很有进步,预算公开主要涉及到两个方面的问题,第一个是技术层面,技术层面如果要实现比较高的透明度,我们还是要有很多工作要做,主要的技术性的问题是体现在预算分类,特别是支出分类的科学化和细化方面。

第二个我们要实现的技术突破就是建立标准化的、通俗化的预算报告和财务报告制度,政府和政府直属部门,在条件成熟时需要定期披露资产负债表,财政收支表,还有政府收入费用表,甚至现金流量表,投资支出表,财政风险表,以及财政支出绩效表,有这一套比较完整的预算报告、决算报告和财务报告制度,那么我们的透明度这块就能超前大大迈进一步。

当然透明度也不仅仅是技术问题,要实现比较高的透明度,我们在制度建设上还有很多东西要做,其中包括我们的预算如何编制,预算如何进行评估,包括绩效评估制度,这些制度还有《信息公开法》等方面的制度,都对预算透明度起着很关键的支撑性作用,当然决定预算透明度最关键的还是我们的政治意愿,如果我们有足够强大的政治意愿,那么技术问题并没有那么难以解决。

新的《预算法》在关于预算透明度的方面已经做了很多的修订,总的方向应该还是积极的,主要的修订是在关于预算编制的细化方面,以及预算报告、决算报告公开时间的规定方面,但我们可以看到,在这方面我们还有一些工作需要做,主要就是政府需要定期披露标准化的财务报告,这种做法在国际上已经很普遍,可以想象一下,如果我们没有定期的披露的政府资产负债表、收入费用表、现金流量表以及其他一些报表,那么按照现行的规定去推进透明度,透明度还是会比较有限。

财税体制改革的目标是增强政府的治理能力

网易财经:这次《预算法》修订也被看作是新一轮财税体制改革的突破口,不知道教授对新一轮的财税体制改革有什么样的看法和预期,您能谈一谈吗?

王雍君:所谓通过财税体制改革来加强国家的治理能力和政府的治理能力,主要是加强问责、加强透明、加强预见性、加强公民参与。

我们经常讲国家的治理能力其实最根本的有四个方面,第一个就是问责制,预算是政府问责的最重要的,最核心的工具,如果我们能够把预算报告看作是一份责任文件,代表政府对人民承担的责任,承担的财政责任,那么我们就能够有关于预算的更好的理念,问责是好的治理的第一个要素,在问责的基础上,我们还要朝着增进透明度和公开性这个方向前进,公开和透明是好的治理的第二个关键要素,第三个就是预见性,预见性就是将有关的法律法规,包括预算,要统一实施,提前公开,统一解释,这样的话公共资源才有可能得到事前的统筹管理,良好的统筹管理,而不至于充满不确定性。

新的《预算法》在增加预见性方面有很多进步,主要的进步就是反应在转移支付下达的时间,预算报告、决算报告公布的时间,财政部门批复预算的时间,人大审查预算的时间等等,这些时间有着具体的规定以后,我们讲预算过程的不确定性就减少了,用另外一句话来表达就是预见性增强了,预见性是第三个关键点治理要素。

第四个就是公民参与,我们知道良好的治理是需要各种途径的公民参与,但是在参与这个方面,我们新的《预算法》对这项原则的确认可以讲还不到位,应该是缺位的,实际上参与是一项非常重要的善治的原则,所以新一轮财税改革,整体的目标就是提高国家的治理能力,建立现代化的治理体系,这个在十八届三中全会里面讲的很清楚。

为了提高治理能力,财税体制改革主要要解决三个问题,三个根本性问题,第一个就是如何把权力关进制度的笼子;第二个问题就是如何把发展的成果更多的惠及全体人民,在这个方面,财税体制改革可以大有作为,我们可以让公众支出更好的惠及穷人,更好的惠及所有人;第三个要解决的根本问题就是要合理的划清政府和市场的边界,在这个方面我们可以看到,财税改革的作用也是关键性的,如果我们政府的支出边界、预算边界不清晰,如果有很多的,或者比较严重的越位和缺位,那么政府跟市场的边界就会非常模糊,这种情况在现实中比较严重。

通过解决这三个问题,我们的财税体制改革就能在很大程度上达成促进政府治理的目的,所以新一轮财税改革,如果我们把它定位为要解决三个基本问题,通过这三个基本问题来提升国家治理,我认为这样的理解是非常合适的。

房产税的征收是必要的

网易财经:一提到预算,我们很容易就会想到税收,税收是作为政府财政收入很重要的一部分,也受到了广大网友们的关注,最近炒的比较热的两个税种一个是房产税,一个是个人所得税,第一个问题就是说,现在有很多的呼声说政府要征收房产税,又有专家说征收房产税在一定程度上可以起到抑制地价的作用,我想问一下教授,您对征收房产税有什么样的看法,您觉得它会在近期能征收吗,而且如果它征收的话,会起到抑制地价的作用吗?

王雍君:房产税也是新一轮财税体制改革中比较受人关注的一个税种,我个人认为从中长期来看,我们确实有必要征收房产税,但是关于房产税的征收,我们还有许多的问题需要去认真应对,首先是房产税的定位,我们把房产税究竟是定位为一种财产税还是收益税,中央税还是地方税?这个问题其实并没有完全解决。

我个人看法是,房产税更适合作为地方税,但也不见得就是所有的收入都归地方政府。还有一种定位现在也是我们主流的定位,就是把它作为一种财产持有税,如果是作为财产持有税,它的设计原则、设计理念,甚至细节都有很大的不同,我个人倒是倾向于认为,房产税我们还是可以适当的考虑把它作为一种收益税来对待,这就意味着地方政府应该在决定房产税的税率方面有比较大的自主权,如果我们在全国范围内统一实行统一的税率,我相信这并不是一种好的选择,收益税的定位,意味着地方政府可以根据当地的情况,根据当地公共服务,公共设施的情况,在一定程度上可以自主来决定这个税率甚至税基。

现在大家比较关注开征房产税是否可以抑制房价,我想房价是有很多因素共同造成的结果,房产税在一定程度上可以抑制,可以起到抑制房价的作用,但是起作用的程度,我们讲是不太确定的,另外房产税的主要功能也不在于抑制房价,房产税的主要功能我刚才讲过,要么就是对财产的,对财富的分配进行调节,也就是促进财富的公平分配,在这个意义上,房产税是一种财产持有税,但是另一方面,房产税的功能就是用来促进地方政府提供更多更好的公共服务,增进地方政府的财力,以便地方政府有更多,可以更好的提供服务,这些服务反过来又增进了房产的价值,而房产价值的提高又为进一步增加房产税提供了更广阔的税基,这样就会形成一种良性循环。

所以我们与采用房产税来平抑房价相比,我们似乎更应该期待房产税能够在促进财富的公平分配方面,以及在激励地方政府更好的提供公共服务方面发挥作用,我认为这种期待会更好一些。当然房产税的征收我们也面临很多其他的问题,比如说房产的权属,也就是房屋产权的归属关系,另外全国关于房产税税基的发行数据库的建设,以便我们征收的时候能够解决一个基本问题,就是什么房子、谁的房子、在什么地方,另外一个就是房产的评估机制,一般来讲房产税是需要按照评估价值进行征税,而房产的评估是一项很专业,也是具有高度复杂性的工作,这方面我们的工作还不是很到位。

总体上来讲,从中长期来看,我对房产税的前景还是感到乐观。

个税起征点需提高  

网易财经:关于个税的问题,现在个税的免征额是3500元,有网友计算说,3500元已经远远低于了像北上广深等一线城市的人均消费水平,有的呼声说我们是不是应该提高个人所得税的免征额了。对于个税的这个问题,王教授您有什么样的看法?

王雍君:个人所得税是一个比较敏感的税,敏感的原因就是因为税负是能见度非常高,个人都可以清晰、明确地感知到究竟纳了多少税,而其他的税种都不太可能达到这么高的清晰度。个人所得税在国外已经有比较成熟的经验,是一个比较成熟的税种,在中国的个税,我们可以看到其实早就有立法,现在我们需要做的是一些局部的,细节上的改进,总的改进方向就是应该是叫综合与分类相结合,综合的意思是说个人的各种收入来源,可以合并来征收,还不一定要区别对待,这样的好处就是能够比较充分的符合纳税人的原则,同时还有助于加强降低生活成本。

现在还有一个比较关注的问题就是关于个税的起征点,个税的起征点,我想提高适当也是有必要的,为什么呢?因为在全国范围内大致统一的固定的起征点如果相对比较高,那么这种高带来的好处主要是中低收入群体,特别是低收入群体,我们知道低收入群体对一个基本的,维持其基本的生活收入水平这样的一个要求,会比高收入群体会更高一些,所以统一的免征额或者是起征点,这是两个不同的概念,不管是统一的起征点还是免征额,他们对于低收入群体的意义,大于高收入群体的意义,所以从促进收入的公平分配来说,我还是比较赞同就是适当提高个人所得税的起征点。

但是提高起征点还要考虑别的因素,比方说通货膨胀,如果通货膨胀比较高,那么个税起征点的提高就显得更为迫切,另外一个还要考虑各个地方的物价水平,中国国家很大,各个地方的生活费用、物价水平是很不一样的,也就是说假设两个人收入水平差不多,但是两个人生活在不同的地方,其中有些地方的生活费用很高,那么这样的话,实际上我们讲它的生活水平实际上是要低一些,在这种情况下起征点应该高一些,提到这个问题就涉及到一个更根本的问题,如果我们要在全国范围内统一规定某一个起征点和免征额,那么就不太容易照顾好各个地方的具体情况,所以我倒有一个想法,就是由中央政府通过立法统一规定全国的某一个大致的起征点,然后允许各个省根据本地的具体情况,在一定的幅度内对起征点进行调整,可以高一点也可以低一点,但是规定一个幅度,我认为这是比较好的做法。

另外关于提高起征点,还有一个想法就是我们不一定过几年调一次,我们也可以大体上稳定在某一个起征点上,比方说人均5000元,然后我们根据物价指数来调整,而不是说我们过几年感觉到这个起征点低了,我们再调,这样频繁的调整并不适当,我们考虑某种程度上的指数化的措施。

从现在的感觉来看,3500元对于许多地方来讲确实偏低,特别是那些生活费用比较高的大中城市,我刚才讲了,一个比较好的做法就是在这个基础上有所提高,比如说提高到4000元、5000元,我认为这都是可以考虑的,然后在以后的各个年度,主要是根据物价指数,由国家的某个权益部门,比如国家统计局公布通货膨胀率这个指数,然后根据这个指数,与国家税务部门确定一个指数化比率,根据这个比率各个地方做一些调整,这是我的一些设想。

网易财经:谢谢王教授,想象网友们听了王教授的解析之后,一定会对新的《预算法》,对房产税,对个税有进一步的了解,再次谢谢王教授今天的来访,谢谢。

王雍君:谢谢,谢谢各位网友。

庞晓波 本文来源:网易财经 责任编辑:王晓易_NE0011
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