杨志勇：国有资本经营预算仍有太多不确定性

文/杨志勇

一、预算法修正顺应新形势

预算法修正案四审终获通过。这是财政立法的一件大事，有利于国家治理体系和治理能力现代化建设中的推进。

预算法修正看似只关乎国家大事，实则不然。预算法所限制的公共资金的筹集与使用行为。而公共资金的取得，只能来自于社会各界；公共资金的使用，也会对社会各界不同群体产生不同影响。

预算法是一部与国家和所有国民都有着密切关系的法律。其修正，特别是大篇幅的修正，在社会主义民主不断增加，法治化程度不断提高的今天，受到社会各界的高度关注也就显得非常自然。

中国预算法1994年通过，距离现在已满20年。改革的年代，是变化的年代。时势使然。预算法修正大致可以视为全面深化改革的配套制度建设的一部分。20年光阴不算短，其间，各种具体执行的制度早已发生变化，亟待法律的认可。

中共十八大召开之后，国家治理现代化建设在加快。十八届三中全会更是通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一改革的纲领性文件。从此，财政的定位发生了变化，财政的地位得到了应有的提升。财政是国家治理的基础和重要支柱。言简意赅，重点突出。现实中的财政制度要与新定位吻合，就必须尽快建立现代财政制度。如今，中央政治局通过财税体制改革总体方案，对财税改革的总方向已经明确。在这样的背景下，从修正预算法开始，加快预算改革，建立现代预算制度实属顺理成章。

二、“全面规范、公开透明”理念在预算法修正中的贯彻

预算改革应先调整理念。预算法修正必须体现新理念。按照财税改革的总体要求，中国要建立全面规范、公开透明的预算制度。这是现代国家治理的必然要求。“全面规范、公开透明”的理念从此将伴随着中国预算制度。制度合理与否，除了极少数国家机密之外，要用这一理念作为标准来检验。

“预算”这个词有了特定的含义。此前，预算或被视为国家预算，或称为政府预算。显然，这都难以概括预算的全部。国家预算因为分税制财政管理体制的实施，各级财政相对独立，使得国家预算的意义更多体现在统计层面。政府预算可以适应分级财政的要求。但是，动用预算资金（公共资金）的不只是政府。人大、政协、各种靠公共资金生存的单位和团体，是一般意义上的“政府预算”所难以涵盖的。因此，预算修正案用“预算”取代“政府预算”是恰当的。这不是简单的名词替换，而是理念冲击的体现。

理念的冲击还需要预算编制技术的跟进。根据新预算法，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”这与传统预算编制的原则是一致的，体现了预算法修正与过去的衔接关系。但是，新预算法还规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”这打破了既往年度预算平衡的理财原则。这里可作多种解读。年度预算平衡不再重要，所以要有跨年度平衡机制，就是其中一种。实际上，更准确的理解应该是，年度平衡固然重要，但在现实社会发展对跨年度平衡机制的呼唤面前，显得不是那么重要了。年度平衡适应农业社会的需要，工业社会和后工业社会的经济周期与年度不再那么吻合，于是，只要实现周期性平衡，预算平衡就算得到实现。

从发达国家的运作来看，周期性平衡能否实现受到很多因素的干扰。再加上，经济周期也不再是工业社会初期的8-10年那么稳定，在一定周期内，能否实现平衡，就不好说了。况且，“周期”到底指多久，还是争论不休的问题。但是，纵然有这样那样的问题，跨年度平衡机制的建立仍然很重要。现实中，年度预算执行带来了年末突击花钱问题，年度预算不能适应项目预算跨年度执行的需要，年度预算有内在调整的必要性。这些年来，与年度预算平行的中期预算管理风靡全球。三分之二以上的国家和地区实施了中期预算管理。只有跨年度预算平衡机制才能与之相匹配。中国已经确定编制中期财政规划，也就是说，这必须有跨年度预算平衡机制的配合。中期预算管理可以在很大程度上避免资金使用的短视行为，促进财政资金效率的提高。

三、预算法修正：认可成功的改革，探索未来预算管理之路

全面规范要求预算行为应该于法有据。20年来，中国实行部门预算改革、建立国库集中收付制度、实施国债余额管理制度、建立预算稳定调节基金等等，与经济社会发展和国家治理的要求是相适应的。预算法修正将持之有效的改革做法，通过法律的形式固定下来，形成较为稳定的预算制度，体现社会主义法治国家的预算法治化的要求。

“全面规范、公开透明”要求实行“全口径预算”。现行预算体系由四本子预算构成的做法得到预算法的认可。特别是，新预算法规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”这值得肯定。四本子预算的存在并不是要肢解预算。按其本意，这是为了让不同性质的公共资金有不同的运行管理模式。其他三本子预算都应当与一般公共预算相衔接，突出了后者在预算体系中的主导地位，也有利于促进预算体系的完整。毕竟子预算是子预算，独立只能是相对的。

新预算法规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”这是预算公开透明的制度规定。人民能够通过政府综合财务报告更全面地看清政府的资产负债状况、资金运用情况，以更有效地对政府活动进行监督，从而更有效地防范财政风险。需要说明的是，准确编制政府综合财务报告，涉及权责发生制，涉及政府资产计量难题，可能还需要假以时日。

预算体系的改革仍未到位。政府性基金虽然在使用上有专款专用的说法，但就其资金的公共性而言，与一般公共预算并没有什么差别。政府性基金预算“以收定支”的规定也不见得合理。专门任务不见得就会有与收入一样的“支出需求”。因此，未来应探讨如何将政府性基金预算并入一般公共预算。国有资本经营预算收入方明确为国有资本经营收益，但收益的多少列入其中，并无直接规定。也许，这是预算法实施条例的任务；也许，这是其他配套制度的任务。但无论如何，国有资本经营预算仍有太多的不确定性。社会保险基金预算也是如此。这与早些年所说的社会保障预算仍有差距。如何衔接社会保险基金与一般公共预算，宜今早谋划，毕竟中国已经是个老龄化社会，且老龄化速度还在加速。人口政策调整已属远水解不了近渴，财政资金的储备必须提上日程。

预算法修正放行地方债。这是顺应现实的做法。实际上，分税制财政管理体制确立之后，地方政府就应该拥有发债权。一味的禁止，只是带来了仍令人烦恼的大量地方政府性债务。这在一定程度上限制了地方债制度突破的尺度。现在，地方债虽然放行，但地方政府发债仍然受限较多，规模、形式等等，多种限制，旨在防范风险，但首先太多的地方债，能否起到应有的作用，还需要实践检验。地方债限制之后，地方政府行为的规范化程度在提高，这会不会导致一些地方政府不作为呢？这种担心，也希望能得到有关方面的重视。

预算法修正直面现实问题。“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”“过头税”不能征，破坏市场秩序的“放水养鱼”也不能为。“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”预算收入征收部门和单位依法征收，各级政府不得干预，这为税收和政府收入体系法治化提供了支持。

转移支付是联系中央和地方财政关系的纽带。新预算法仍维持中央对地方的税收返还和转移支付的提法。税收返还这一本属过渡期做法还将继续存在下去。这意味着预算法仍有进一步修正的空间。新预算法突出一般性转移支付的主体地位，突出其在“地区间基本公共服务均等化”的作用，值得肯定。

关于专项转移支付，新预算法仍予以肯定，但限定了支付范围，并建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。新预算法还规定：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”这大大减少了配套资金对转移支付作用的干扰，有利于真正需要资金的地区得到资金支持。“专项转移支付应当分地区、分项目编制”可以避免某些地区某些项目多头获得转移支付的可能，有利于提高财政资金效率。

新预算法加强了国库管理制度建设。新预算法规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”这一规定将有助于国库现金管理工作的开展，也为部门之间国库代理经理之争划上一个句号。

新预算法特别注意加强人大监督。将权力装在制度的笼子里，涉及公共资金的权力更应该如此。只要做到全面规范、公开透明，只要改革沿着这个方向前进，现代预算制度终将确立，人民的公共资金将得到更有效的运用。

作者简介：

作者简介

杨志勇，经济学博士，中国社会科学院财经战略研究院研究员，财政研究室主任，学术委员会委员，博士生导师，兼任中国社会科学院财政税收研究中心副主任。主要研究专长为财税理论与比较税制。