8月，海南东海岸的高隆湾，朝阳照耀在美丽的海滩，投下一个个忙碌的影子：工人交织、机械轰鸣……施工现场一片繁忙景象。这块沉寂了十多年的土地，一夕之间动了起来。
在海南省东、西1823公里海岸线上，一块块“沉睡”已久的土地正陆续被唤醒。从2013年3月起，海南举全省之力打响了闲置土地处置攻坚战，曾经先后6次召开全省会议，对全省闲置土地进行清理部署。在国际旅游岛建设稳步推进、土地供应矛盾日益凸显的今天，盘活“供而未用”的近14万亩闲置土地，事关海南发展大局。
在经历一年多的土地整肃行动后，海南土地闲置转型行动进入收尾，却意外发现，有超过七成的闲置土地被划归为“政府原因”，成为海南大量闲置土地免遭处置的“挡箭牌”。
这是一场政府、企业各方力量的博弈运动，清查背后，除了暴露出地方政府此前在土地出让方面的乱象之外，海南省经济发展方式也到了重新定位的关头。
土地处置攻坚战打响
在这场史无前例的土地清查风暴中，海南省专门成立了土地资源利用管理突出问题专项治理领导小组，该机构由国土厅、林业厅、商务厅、监察厅等多个部门联合组成，作为常设机构的办公室设在海南省国土厅。
在该机构今年5月份的一份通报数据中，海南省闲置土地的“家底”首次被揭开—截至今年5月初，海南省共有1150宗、13.92万亩“供而未用”闲置土地，“批而未征”5.47万亩、“征而未供”10.45万亩。
彼时，按照通报，海南各市县已处置“供而未用”闲置土地合计836宗、面积9.23万亩，占闲置土地总宗数的73%、总面积的66%。
通过这次攻坚战，政府总计收回土地12.38万亩，其中各市县收回1.39万亩“供而未用”闲置土地，完成0.54万亩“批而未征”土地征收，并将10.45万亩“征而未供”土地纳入政府储备。
海南省国土环境资源厅厅长陈健春曾感叹，这些收回的土地面积之和，相当于海南省2013年建设用地供应总面积3.44万亩的3.6倍。在此过程中，海南省累计清理拖欠土地出让金79.86亿元人民币，其中追缴入库46.57亿元，创新海南历年来清理拖欠土地出让金额之最。
愈发紧张的建设用地指标问题，无疑是这场清查风暴的原动力。
根据海南省国土厅的数据，“十二五”期间，海南全省实际新增建设用地达44万亩，而根据土地利用总体规划，今后海南可用的全部建设用地指标总共才65万亩。
“海南许多城市用地指标严重不足，土地成为最大的制约因素和发展瓶颈，同时征而未用、荒芜闲置的现象大量存在，不少土地被晾在一边晒太阳。”海南省委副书记、省长蒋定之在此前一次闲置土地处置工作会议上强调，越往后，海南的土地指标缺口将越大，土地约束将越突出，因此要十分重视存量挖潜。
“海南省意识到囤地问题已经严重制约了国际旅游岛的开发建设，开始下大力度进行整顿，这是可喜的现象，不像以前，一阵风就过去了。”海南当地有开发商代表张强（化名）向时代周报记者指出，海南真实闲置土地面积或许远不止这些，清理工作其实在一定程度上遭到地方政府的抵触。
“海南地方财政基础较薄，此前在区域开发中更多的是将大片土地交给开发商整体开发，企业手中把持着大量土地资源，要清理这些大企业的闲置土地及追缴所拖欠土地出让金并非易事，尤其是部分由大企业主导开发的海南知名开发片区，掌握土地资源就掌握了房屋定价权，这也是海南前几年房价地价暴涨的很大原因。”海南省政府也有工作人员对时代周报记者坦承，在清理过程中，既存在地方政府对辖区企业的保护意识，又存在对大企业的畏惧心理，导致地方政府过多地把闲置土地划归“政府原因”。
根据海南省国土厅统计，此次海南全省因政府原因造成闲置的土地874宗、10.3万亩，占闲置土地总面积的74%。海南省副省长何西庆在一次会议上也提出，该认定结果中因“政府原因”的闲置土地所占比例很高，需要再做深入细致分析。各市县不能把“政府原因”笼而统之地作为违法违规企业逃避处置的“挡箭牌”。
12家大户囤地近4.5万亩
7月份，海南省闲置土地处置工作进入攻坚克难的最后阶段。
手握大量闲置土地的“大块头钉子户”，成为海南省国土厅7月份重点攻克对象，骏豪集团、中远地产、鲁能集团、华润置业、中信泰富等12家在海南的囤地大户在约谈之列。
时代周报记者拿到的12家企业处置通报显示，该12家企业土地闲置的数量大、时间长，其总计44742亩闲置土地，占海南省闲置土地总面积的32%，从闲置时长来看，最短为6-7年，最长达22年。
从细节来看，这12家企业当中，以骏豪集团闲置土地最多，达16686亩，占12家企业闲置土地总面积比重超过37%。
“骏豪闲置的地主要位于海口市甲子镇，是2007年前后其从别的企业转手而得，这里面很大部分是农用地，不符合规划。”海南省国土厅办公室相关负责人向时代周报记者透露，在去年3月31日，骏豪集团与海口的国土部门签订了限期开发协议，约定在今年的4月1日开发。不过，骏豪集团这批次闲置土地依然未能如期进行开发，“现在，国土部门已经决定有偿收回，骏豪集团也同意了，具体价格等核心问题还在协商中。”
在这份处置通报里，中远博鳌项目中的2187.5亩闲置土地采取限期开发方式处理，且已签订协议。此外，有13904亩土地是以延长动工开发期限协议方式进行处置，其中涉及华润石梅湾项目987.8亩，中信泰富神州半岛项目967.2亩，鲁能盈滨半岛项目2192亩土地等。
事实上，简单延长开发期限，已成为本轮海南省闲置土地处置中最为普遍的手段之一，海南各市县通过延长开发期限方式处置土地面积为6.53万亩，占全部已处置的面积71%。
“企业往往交些罚款就能延长开发期限，但这很容易造成二次闲置，”海口市某开发商代表对时代周报记者说，“延长开发期限并不能有效解决土地闲置问题，部分闲置土地在达到或超过延长后的开发期限后仍不会动工建设，这对政府后续的监督管制能力也提出考验。
对于这些企业，海南省国土厅下达了“通牒”及日后要求：如企业不按照约定进行投资，继续造成土地闲置的，政府将没收保证金，收回土地使用权。凡是存在因企业原因造成土地闲置超过500亩的，以及没有配合市县政府7月底前完成处置工作的，市县政府和国土部门不得再接受其报名参与新土地的招拍挂活动，也不得对该企业原有的项目供应新的用地。
“省内土地审批管理也是在逐渐严格，在2014年海南省政府工作报告中已提出，要统筹岸线土地资源开发利用，实行全省土地资源统一规划、统一交易和统一监管。” 中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长匡贤明对时代周报记者介绍，现在实行严格填海造地和无居民海岛使用审批管理，将下放市县审核审批的林地管理权限收归省林业部门管理。此外，如三亚等城市已经不再与企业进行一级开发合作。
但经此一役，截至7月31日，海南省共处置闲置土地13.22万亩，处置率达95%。海南省政府为此召开专题会，部署收尾阶段工作。
库存10年难消化
多年的“圈地运动”与房地产开发，造成了海南楼市高库存，供过于求。
克而瑞此前公布的一份报告显示，海南18个市县未来3-5年，包括在售、库存和准备开发的潜在供应量合计达到1.079亿平方米。即便按照2011年海南全年房地产销售面积880万平方米计算，未来10年内，即使不再增加新的楼盘立项，这些库存也难以消化完毕。
随着今年以来房地产市场陷入低迷，以旅游地产为主导的海南省也承受巨大的市场压力。据搜房网数据监控中心显示，今年上半年海南商品房签约套数、总成交面积及成交金额均同比下跌近30%。整体来说，海南楼市量价齐跌，不容乐观。
5月底，海口市出台《关于促进房地产市场健康发展的实施意见》刺激海口楼市，自6月1日起在海口市行政区域购买单套建筑面积在120平方米以上的新建商品住房可落户5人，此举被解读为楼市变相松绑。
但是，海南的房地产投资并未放缓，其经济发展依然高度依赖房地产。在今年上半年各省市房地产投资占固定资产投资的比重对比中，对于地产投资依赖度海南以46%的水平排名第三，仅次于上海(55%)、北京(52%)。如果以房地产投资占GDP的比重来排，海南则以36%排名第一。
而据海南省统计局最新发布的相关统计数据，截至今年5月底，海南省房地产开发500万元以上的在建项目达722个，同比增长9.4%，占同期海南全省全部固定资产投资项目的36.3%。
“大量批而未用的土地闲置，已经建成的小区形成一个个空城，开发商们除了卖房，似乎并没有给海南的旅游服务业带来任何新模式。”上海易居研究所研究员严跃进对时代周报记者说，除了开发以住宅销售为主的房地产，海南仍然没有建立一个完整的、真正意义上的旅游市场，旅游服务业的基础相当薄弱。
三亚大小洞天发展有限公司董事长孙冬也认为，旅游地产项目的购房者如候鸟一般前来短期度假，造成拥挤和空城期，在常年人流量不足的情况下，基础设施很难完善。
“旅游地产成为过去多年中，海南最容易做的事情，这也成为海南产业结构单一的系统性原因，”上述海南省政府相关工作人员还透露，本次闲置土地处置得到落实后，海南省经济发展方式的纠偏才能完成。
本文来源：时代周报
作者：刘娟
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