陈政高棚改征途：全国仍有1400多万棚户待改造

6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议结束后，陈政高正式接棒姜伟新，成为住房和城乡建设部（下称“住建部”）部长。此时距4月29日中央组织部任命其为住建部党组书记兼副部长仅隔1个月又28天。

与此同时，素以“房子”问题备受关注的住建部，作为新一届中央领导班子上台以来，首个更换部长的国务院组成部门，再度成为舆论焦点。

7月1日，时代周报记者独家获悉，陈政高履新住建部，不仅要一如既往地推动和执行保障房建设、住房救济等国务院赋予的工作，还将把保障房建设中的棚户区改造作为重中之重。“陈部长来住建部就是来搞棚户区改造的。”住建部一位不愿具名的官员透露。

住建部政策研究中心副主任王珏林在接受时代周报记者采访时说，住建部是国务院指令的执行部门，由于国务院加大了对棚户区改造的投入力度，住建部的工作重心必然会移向这里。但至少短期内，住建部不会像外界传说的那样，会有新的政策出台。毕竟，棚改工作已非新内容，住建部只要按照国务院的指示去落实就行。

王珏林同时表示，由于国务院的重视，今年起投入到棚户区改造的钱增多了，住建部要把这个钱分好，怎么分才能保证合理、分了之后怎么监管到位等工作，也显得更加重要。不过，“住建部只能在统计分配资金时，就如何核准地方数据、如何逐级下发资金以便于监管等方面，对内出些小的政策和方法。”

尚有1400多万棚户待改造

棚户区，是指城市、工矿、林区、垦区等建成区范围内，建设使用年限久、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、房屋质量差、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域。根据中国社会科学院数据信息中心贾晶的介绍，棚户区包括帝国主义势力侵华时期搭建的劳工房、原国有企业的职工宿舍及特定历史和政策背景下居住人自行搭建的临时住房。

由于存量较大，直到2008年底，国家社会科学基金为做“08BJY054”项目进行摸底调查时发现，我国居住在各类棚户区中的家庭已达到1148万户。其中城市棚户区744万户，国有工矿棚户区238万户，林区和垦区棚户区166万户。

不过上述数据显然是不完全的。住建部主管房地产的副部长齐骥告诉时代周报记者，从2008-2013年，住建部已开工建设的4000多万套保障性住房中，有1500余万套是来自棚户区改造项目。然而这1500余万套保障房，仍不够安置所有居住在棚户区的老百姓。齐骥说，全国仍有1400多万户棚户需要进行改造，大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。

棚户区改造正式被纳入国务院指导层面，是在2007年春节，时任国务院总理的温家宝视察了辽宁省抚顺地区的棚户区改造以后。温家宝当时表态，“关注民生，首先要关注困难群众。解决群众最直接、最紧迫的利益问题，必须让群众看得见、摸得着、信得过，棚户区改造就是这样的。”

彼时，时任辽宁省委书记的李克强已经在当地搞了两年的大规模棚户区改造，完成改造面积达1212万平方米，建设回迁楼1931万平方米，改善了120万户棚户区居民的住房条件。这一成果远超2005年3月辽宁省出台的《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》中提出的“用两到三年时间完成806万平方米的棚户区改造”的目标。

这也是李克强掌政辽宁时最为人称道的政绩。以至于他2008年调任国务院副总理以后，仍然对棚户区改造情结深重。

在2009年12月召开的全国城市和国有工矿棚户区改造会议上，李克强指出，棚户区改造是保障性安居工程建设的重要组成部分， “顺民意、惠民生，有利于扩内需、促发展、调结构，是一举多得的重大民生工程”。

李克强要求，力争在全国范围内，用5年时间完成城市和国有工矿集中连片棚户区改造任务，有条件的地方可提前完成；国有林区垦区煤矿棚户区改造也要争取用3年时间完成。

随后，2009年12月24日，住建部联合财政部等六部委，联合下发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，指导全面落实全国保障性安居工程工作会议、推进城市和国有工矿棚户区改造工作座谈会的部署，扎实推进城市和国有工矿棚户区改造。

在李克强等领导人的倡导下，国务院办公厅于2011年9月29日下发《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，其中第二条第三款明确要求，“加快实施各类棚户区改造。棚户区改造要坚持政府主导、市场运作，发挥多方面积极性，改造资金由政府适当补助，住户合理负担。国有林区、垦区和工矿（含煤矿）棚户区改造，企业也要安排一定的资金。”

2013年，正式当选为国务院总理的李克强，对棚户区改造工作的热情依然不减。去年6月26日，在国务院常务会上，李克强再次强调棚户区改造的重要性，要求调整优化投资安排，压缩一般性投资，集中资金重点用在棚户区改造这个“刀刃”上。

复制“辽宁模式”

正如外界猜测的那样，陈政高此次主政住建部，与李克强继续在全国范围内推动棚户区改造有着必然的因果关系。

辽宁政界一位曾与陈、李二人共事过的人士告诉时代周报记者，李克强于2005年2月倡导棚户区改造之初，时任沈阳市委副书记兼市长的陈政高是第一个响应的。陈政高的态度成就了老工业城市沈阳成为辽宁省棚户区改造的样本。

该人士称，对于陈政高的办事能力，他是认同的。在他看来，对于辽宁这个老工业和能源基地来说，李克强进行棚户区改造是对的。

据这位人士介绍，当时国内各种类型的棚户区都可以在辽宁省找到,这些棚户区的房子房龄大多超过50年。由于建设时间较早，且搭建多属于临时性的，因此造成棚户区内普遍缺乏公共设施，卫生环境恶劣，居民生活不变。2004年底，李克强就是在走访抚顺市莫地沟棚户区群众后，决心进行棚户区改造的。

从李克强那里接下任务，陈政高的沈阳市班子一边提出“两年内全面完成沈阳市棚户区、平房区、旧城区改造任务”的工作目标，一边在全市范围内排查出影响城市整体环境的棚户区、平房区及旧城区238片，涉及居民12.9万户。2005年不到一年的时间里，沈阳市前后投入改造资金85亿元，共拆迁居民6.9万户。

在沈阳市的示范作用下，辽宁全省迅速投入到棚户区改造工作当中。

为解决棚户区改造的资金问题，辽宁省制定了“市场化运作、政府兜底”的政策，采用政府补贴、银行贷款、土地出让金减免等办法解决。

抚顺市要改造10万户棚户，可是仅靠上级财政拨来的7亿多元远不能够完成。于是该市就先利用财政补贴、减免税费、无偿划拨土地等多种方式，补贴改造资金8亿元；又通过贷款、参与项目建设企业让利、收取扩大面积款、企业出资扶持改造等方式筹集来5亿元，最终填平了该棚户区的改造所需的资金缺口。

营口市对棚户区改造的手段相对宏观，土地全部实行“招、拍、挂”方式公开出让，形成了以房地产开发商为承建主体，政府对项目实施宏观调控、政策扶持与监督管理相结合的新格局。

棚户区户数占市区总户数28.68％，棚户区人口占市区总人口28.98％的阜新市，在棚户区改造过程中，以土地置换为依托，大力调整产业结构。通过引进了双汇、伊利等农业产业化企业，培育了一批配套的服务业，发展了一些新兴的、科技含量较高的电子化工等工业企业，从而盘活了这座因煤矿资源枯竭而失去经济支柱的矿山工业城。

在对棚户区居民的补偿问题上，阜新市根据面积进行结算，从而使绝大多数居民经过棚户区改造后，不但改善了居住环境和居住质量，还可能从此脱贫致富。

“辽宁城市棚户区改造成功，除却加快改善了中低收入群众的住房条件外，也优化了城市发展空间，完善了城市功能，增加了就业，带动了投资和消费的增长，既是重大的民生工程，也是重大的发展工程。”住建部副部长齐骥如此评价说。

中国社科院财经战略研究院和联合国人居署联合发布的《中国辽宁棚户区改造的经验研究报告》认为，辽宁模式具有多重借鉴价值。“政府主导，市场运作，多方参与”是解决低收入居民住房问题的较好形式。

棚户区改造的“辽宁模式”正在被全国复制：“营口模式”颇受安徽等地认同，而“阜新模式”正是近期中央一再强调做好山西等地棚户区改造的根源。这从今年5月起陈政高密集调研安徽、贵州、四川和湖南四省的棚户区改造即可看出来。

调研四省，汲取经验

尽管陈政高早在今年4月29日就被中组部任命为住建部党组书记兼副部长，然而提到这位新部长，住建部的同事大多认为他有点神秘。

“从四月上任以来，他在部里头几乎没什么动作，除了密集调研以外。”与陈政高的工作尚无交集的同事向时代周报记者描述自己的感觉。但与陈政高打过交道的人则喜欢他直来直去的性子，“是个实干的人，什么事都直奔主题。”

“他就是来住建部搞棚户区改造的，这没什么可猜度的。”住建部一位不愿具名的官员向时代周报记者坦言。事实上，陈政高此前奔赴安徽、贵州、四川和湖南四省调研，皆与棚户区改造相关。

据这位官员透露，陈政高于5月25-28日在安徽调研时，选取的对象是蚌埠、合肥的棚户区小区和安置房建设工地；6月9-10日的贵州之行，选取的主要调研项目又是遵义铁合金厂棚户区改造项目；6月18日在四川调研时，选取的主要调研项目为成都市内燃机总厂棚户区改造项目；此后到湖南调研，选取的调研对象是长沙、株洲、湘潭三角地棚户区改造项目。

上述住建部官员表示，陈政高之所以选择上述四地进行调研，是希望从这四地的棚户区改造中汲取经验。

以安徽省为例，其在棚户区改造过程中，尤其是针对皖北和大别山等赤贫地区，有“引房企省投入、先排用地指标惠投资、政府让利免收费、积极补偿安置、鼓励棚户区居民自主选产权归属方式”的链式改造经验。

据介绍，安徽省在棚户区改造中，发挥市场机制，引导和调动房地产开发企业积极参与到棚户区改造，积极运用“限房价、竞地价”、“定设计、竞房价”等方式配建、代建、定向回购棚户区改造安置住房。把棚户区改造安置住房用地纳入当地住房用地供应计划，并优先安排，实行应保尽保，对纳入保障性安居工程建设计划的棚户区改造项目，按改造面积的1/4再加15%的配套设施用地规模，提前安排下达建设用地计划指标。

对棚户区改造项目，安徽省免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。做好安置补偿工作，实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择；棚户区改造安置住房产权归被征收人所有的，可按商品住房确认产权；积极探索棚户区改造安置住房共有产权制度，允许符合条件的城市低收入家庭购买部分产权。

“欠发达、欠开发”，经济基础薄弱，“最困难、最需要”是选择贵州之行的理由。

选择四川省的原因是，四川在棚户区改造中，率先引入国开行 “危旧房棚户区改造”专项贷款来破解棚户区改造的融资难题。

国开行四川分行的资料显示，该专项贷款具有全行同类项目中最长贷款期限和最优惠贷款利率。这将大大有利于棚户区改造的资金成本控制。当然，为了方便银行风险控制，国开行与四川省协商一致的结果是，该专项贷款将采取“统借统还”的贷款融资机制，即省内各市县棚户区改造项目若需申请该专项贷款，经审查后，由省政府的授权方四川发展（控股）有限责任公司统一向国开行四川分行申请贷款。

而湖南省长沙市在棚户区改造中的“长沙模式”，也是吸引陈政高前往当地调研的主因。

与许多城市的棚户区改造不同，长沙是按照“一健”、“三改”，即健全住房保障体系，改革制度、改造房屋、改善环境的思路，以住房保障制度改革为切入点来推进棚户区改造的。

从2008年起，长沙市政府将过去的“补砖头”模式改为“补人头”模式，对所有棚户区的原住户推出了经济适用房货币补贴的改革尝试，即对低收入无房户，每户发给货币补贴8万元；低收入住房困难户每户补贴5万元；对改制企业职工，过去没有享受房改政策的，每户增加补贴2万元。这样，拿到钱的人就可以根据经济情况自行选取最佳的住房解决办法。

改造资金如何监管？

长沙市棚户区改造采取的货币补贴模式，恰是外界尤为关注的：棚改资金从哪里来？如何分发才算合理？又如何对这笔钱进行监管？

今年3月11日国务院下发的《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，要求地方各级政府要优先安排城区老工业区的棚户区改造项目，要积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。鼓励国家开发银行（下称“国开行”）及有关大型商业银行为城区老工业区棚户区改造提供资金支持。

5月13日，国家发改委发布《国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，表态支持借助其他金融手段帮助棚户区改造突破资金瓶颈。

住建部政策研究中心副主任王珏林告诉时代周报记者，“由于国务院的重视，今年起投入到棚户区改造的钱增多了。说白了，住建部就是个把国务院给的钱分下去的部门。住建部要把这个钱分好，怎么分才能保证合理，分了之后怎么监管到位等工作也随着国务院投钱的增加而显得更加重要。但这不是住建部一家能独立完成的，住建部将会同其他相关部门研讨，力争制订出通用性强的指导意见。”

事实上，棚户区改造的资金监管问题正在凸显。审计署审计长刘家义之前在接受媒体采访时披露，对全国城镇保障性安居工程跟踪审计发现，2013年有38个单位骗取套取棚户区改造资金15.41亿元，有237个项目或单位将78.29亿元挪用于市政设施、园区开发等。

对此，王珏林称，住建部没有这方面的职能与职权，只能会同审计部门以及发动社会力量共同实现监管。

除了资金来源这个最大的问题以外，棚户区改造工作中常见的问题还有土地政策、征地拆迁等与产权归属相关的问题。

不过王珏林表示，住建部短期内不会有新的政策出台。毕竟，本身棚户区改造不是项新工作，国务院制定的相关政策早已放在那里，住建部只要按照国务院的指令去执行就是了。