城镇化规划首提特大城市落户积分制

两会结束之际，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（以下简称《规划》）昨日对外正式发布，全文3万多字。《规划》由中共中央、国务院印发。中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山指出，中共中央和国务院印发的文件不多，这意味着，城镇化发展战略已成为基本国策。

此番《规划》提出了中国城镇化发展的背景，从城镇化发展目标、建立健全农业转移人口市民化推进机制、建立城市群发展机制、强化城市产业支撑、完善城乡发展一体化体制机制等方面，绘制了中国城镇化的蓝图。

《规划》强调，要以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题，“推进城镇化沿着正确方向发展。”

2020年户籍人口占比45%

《规划》提出了到2020年中国城镇化发展中户籍人口比率。

《规划》要求，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

目前，中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平。

去年召开的中央农村工作会议，以及今年国务院总理李克强作的政府工作报告，都提到3个“1亿”，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

张晓山指出，3个“1亿”从数量、质量和区域协调发展三个不同层面提出了城镇化发展的目标，《规划》所提的指导原则、战略导向、新型城镇化道路能否实现，3个“1亿”是具体的考验。

上海交通大学安泰经济管理学院教授陆铭认为，常住人口城镇化率达到60%，户籍人口达到45%，是一个适中的目标。

但他指出，《规划》提到，要通过户籍制度改革和人口融入，化解潜在的可能存在的社会风险，而户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点，这个目标就较为保守。

中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才在接受新华社采访时指出，上述目标体现了中央量力而行，实事求是的态度。

根据《规划》，改革开放以来，伴随着工业化进程加速，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978－2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。

实施差别化落户政策

《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。

根据《规划》，城镇化过程中有序推进农业转移人口市民化，按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

《规划》还明确，“各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。”

国家发展改革委主任徐绍史表示，新型城镇化是个长期的历史过程，不可能一蹴而就。

值得一提的是，差别化落户政策进一步明确。《规划》要求，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

陆铭说，《规划》值得一提的是，在许多方面给出了具体的目标和措施，例如积分制是首次在中央政府发布的文件中出现。

此外，《规划》提到，要探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

加快培育城市群

长期以来，中国城镇化的发展不仅存在土地城镇化率和人口城镇化率的不匹配，地区间城镇化发展也极不平衡。城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。

根据《规划》，目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。

东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。

《规划》要求，“中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。”

《规划》提出，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。

陆铭认为，以承载力为基础，在有条件的地方打造城市群，是科学的规划思路。目前地方政府对城市的定位和功能，以及中心城市和周边城市的关系存在误读，导致中心城市资源集中过多，功能过于强大。而以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平，意味着今后大城市周边的中小城市和卫星城镇能够得到合理的资源分配。

资金保障机制

城镇化发展需要巨大的资金支撑，《规划》提出，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

张晓山指出，《规划》说，中国要走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。这就要求执政者转变指导思路和指导思想，从原来房地产先导型的城镇化发展方式，转到新型城镇化道路上来。

因此，地方政府执政观念和考核机制要相应改变，同时，城镇化本身在产业资源配置上，实现优质资源和公共资源更多向中小城市和小城镇配置。通过金融工具的创新，让更多社会资本进入金融领域，让农民在城镇化中成为参与的主体，更好承担起城镇化发展的保障功能。

陆铭基于其研究指出，大量人口流向大城市和特大城市一定是长期趋势。如果城市大型化是长期趋势，政府政策应该放在增加公共服务和基础设施的投资上，来缓解人口流入和公共服务及基础设施之间的矛盾。

据《规划》，“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式（要）成为主导”，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

陆铭建议，在公共投入上，解决特大城市和大城市公共服务和基础设施投资问题，中央政府要投入一定资源，如教育和医疗，现在基本上市地方政府投入，未来中央政府可能要承担更多的支出责任。