宁夏政府负有偿还责任的债务502亿

按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)要求，在地方各级党委政府及有关各部门、单位的大力支持和积极配合下，2013年8月至9月，审计署统一组织西安特派办和宁夏回族自治区审计机关，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对宁夏回族自治区本级及所属5个市、22个县（市、区）本级和193个乡（镇）（以下统称区本级、市本级、县本级、乡镇）截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况进行了全面审计。审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务（以下简称政府负有担保责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务（以下简称政府可能承担一定救助责任的债务）。此次共审计581个政府部门和机构、45个融资平台公司、485个经费补助事业单位、14个公用事业单位和45个其他单位，涉及13650个项目、30935笔债务。对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。

现将审计结果公告如下：

一、近年来加强政府性债务管理的主要措施

宁夏各级政府高度重视政府性债务问题，2011年以来积极采取措施，不断加强政府性债务管理，在完善政府性债务管理制度、控制债务规模、化解存量债务等方面取得了一定成效。

（一）政府性债务管理制度不断完善。

自治区各级政府不断建立和完善制度，加强对本级政府性债务的管理和约束。至2013年6月底，有2个市、15个县制定了综合性的债务管理制度；2个市和5个县建立了债务风险预警制度。2011年以来，全自治区各级政府共出台债务管理制度29项，从债务举借、资金使用及管理等方面加强管理。各级政府按照财政部部署，应用《地方政府性债务管理系统》，加强了对地方政府性债务的统计管理和动态监控。

（二）采取措施化解存量债务。

宁夏各级政府按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，出台措施对2010年底的部分存量债务进行了处理。如，全区普通高校银行贷款余额由2010年底的25.28亿元下降到2013年6月底的9.28亿元，下降了63.29%。2011年、2012年自治区审计机关对基层医疗卫生机构、政法系统债务进行审计和确认，各级财政共安排资金1.82亿元进行了化解。根据自治区审计机关2006年对全区乡镇债务的审计结果，2007年以来，各级财政清理化解2005年以前的乡镇债务7.38亿元。此外，各级政府还在年初预算中安排专项资金用于化解债务。如，截至2013年6月底，全自治区财政外债偿债准备金和其他债务偿债准备金余额分别为0.76亿元、31.47亿元；2011年至2013年，灵武市财政预算分别安排偿债准备金2亿元、2.5亿元、2.5亿元。

（三）加强了政府性债务规模和资金使用的监督管理。

一是加强了债务举借的管理和审批。2013年，宁夏区财政厅逐步加强了政府性债务举借的审批管理，分别对银川市政府融资额度、永宁县土地储备中心融资平台融资规模、石嘴山市2013年度政府融资额度进行了审批。部分市、县明确规定，举债单位举借政府性债务时，首先向财政部门提出申请，财政部门审核通过，报本级人民政府批准以后，列入年度政府债务举借计划。此外，部分市、县在举债建设公益性项目前，组织发改、住房和城乡建设、财政、审计、监察等部门论证，由发改部门统一提出政府性投资建设项目计划，提交政府讨论通过后由各职能部门实施。

二是加强了债务资金使用管理。宁夏区财政厅进一步加强对外债资金举借和使用的监督管理，实行项目论证、建设、绩效评价、还款的全过程监管。部分市县资金使用遵循“专户专存、专款专用、确保有效”的原则，采用政府决策、平台操作的模式，建立由监督方、出资方、项目管理方、贷款人、借款人“五方”共同监督管理的机制，加强了债务资金的风险防范。

二、政府性债务规模及结构情况

截至2013年6月底，全区各级政府负有偿还责任的债务502.20亿元，负有担保责任的债务180.55亿元，可能承担一定救助责任的债务108.25亿元（详见表1）。

——从政府层级看，区本级、5个市本级、22个县本级和193个乡镇政府负有偿还责任的债务分别为34.27亿元、246.17亿元、211.16亿元和10.60亿元（详见表2）。

——从举借主体看，政府部门和机构、融资平台公司和经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借262.10亿元、117.92亿元、85.17亿元(详见表3)。

——从债务资金来源看，银行贷款、应付未付款项和发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为183.56亿元、175.70亿元和100亿元（详见表4）。

——从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产。在已支出的政府负有偿还责任的债务469.05亿元中，用于市政建设、保障性住房、科教文卫、交通运输、生态建设和环境保护、农林水利、土地收储等基础性、公益性项目的支出395.01亿元，占84.22%(详见表5)。

——从未来偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占46.91%和10.38%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占14.07%、9.34%和8.33%，2018年及以后到期需偿还的占10.97%(详见表6)。

三、全区政府性债务负担情况

宁夏全区的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。本次审计以债务率和逾期债务率指标，对2012年底区政府性债务负担状况进行了分析。结果表明，全区政府性债务的债务率较低，但一些市县当期债务偿还有一定压力。

（一）债务率。2012年底，全自治区政府负有偿还责任债务的债务率为39.54%。若按照2007年以来，各年度全区政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中由财政资金实际偿还的最高比率折算后，2012年底全自治区政府性债务的总债务率为50.48%。

（二）逾期债务率。

截至2012年底，全区政府负有偿还责任债务除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为2.41%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为0.16%和6.80%。

四、政府性债务管理中存在的主要问题

（一）地方政府负有偿还责任的债务增长较快。

截至2013年6月底，区市县三级政府负有偿还责任的债务余额合计491.60亿元，比2010年底增加119.96亿元，年均增长11.84%。其中：自治区本级、市级、县级年均分别增长0.76%、11.44%和14.59%。

（二）部分地方和行业债务负担较重。

2012年底，有13个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。从行业债务状况看，截至2013年6月底，全区政府还贷高速公路建设形成的政府性债务余额122.73亿元，债务偿还压力较大。

（三）部分地方和单位违规融资。

审计发现，部分地方政府及所属机关事业单位违规提供担保13.66亿元，如贺兰县、隆德县等分别向银行出具承诺函，为建设项目贷款或借款提供还款担保；国发〔2010〕19号文件下发后，仍有5家只承担公益性项目融资且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，泾源县仍将县人民医院等公益性资产0.22亿元注入融资平台公司泾源县国有资产管理经营有限公司。

针对上述情况，审计机关已分别向各级政府出具了审计报告，并提出了审计建议。自治区党委、政府高度重视政府性债务问题，从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了安排部署；各级政府和相关部门也已经或正在采取措施积极整改审计发现的问题，完善相关制度和办法。