美国国安会:设计政策还是为政策设计?

2014-01-02 08:07:44 来源: 东方早报 举报
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美国国安会:设计政策还是为政策设计?
  肖河   中国社科院世界经济   与政治研究所学者

国家安全的总体机构或者顶层设计本身往往就是某一政策的产物而不是产生政策的来源。

用当前流行的话来问,统筹一切国家安全事务的国家安全委员会应该发挥何种“顶层设计”的作用呢?抽象地看来,总归是充分采纳各方面的信息,制订出最优的政策,然后打破“利益集团”的干扰,全面彻底地将其践行。然而,这种“理想”的制度建立模型绝少存在于现实中。相反,设立或者撤销一项机制往往是为了推行一项很可能已经颇为成形的“正确的”政策,而不是寄希望于新制度将它制订出来。自诩继承罗马人“务实而不尚虚”传统的美国人当然深明个中道理,二次大战胜利之后的“创世者”们更是洞悉其中三昧,反对或者维护某一机制往往都是为了各自的政策目标。

出身海军部、后来成为美国历史上首位国防部长的福莱斯特,醉心于保持一支强大的海军,因而坚持不懈地渲染苏联军事威胁,以至于已经很难分清孰为因、孰为果。偏偏美国的三军总司令、新政的忠实信徒杜鲁门对于保持一支“只能是用来制衡美国空军”的海军意兴阑珊。因此,即使按照美国的标准,福莱斯特对其上司也完全称不上“忠诚”,不仅在军种统一之争中宁可牺牲总统的政治信誉也不就海军利益做出妥协,并且在1948年的选举中与杜鲁门的对手、共和党州长杜威暗通款曲,被共和党阵营称为政府内唯一一位对抗苏联的“硬汉”、因而值得留任的部长。

希望准备“全面战争”的福莱斯特与强调“财政平衡”的杜鲁门之间如果不发生冲突实在是难以想象。杜鲁门虽然很长时间内没有找到合适的机会“换马”,但是对于由于大战胜利而气势正盛的军事部门的挑战却是态度坚决。因此,屡屡碰壁的福莱斯特开始考虑从决策机制上来实现。在1946年会见了同样坚定反苏并发表“铁幕演说”的丘吉尔后,福莱斯特更是成为了组建“委员会”来管理美国国家安全事务的积极倡导者,甚至没有顾及丘吉尔“美国政治制度与英国大不相同”的劝告,试图以英国的帝国防务委员会为蓝本构建美国的国家安全委员会。在这一委员会中,总统、国务卿、三军部长和三军参谋长将是其中的成员,并且应当以多数投票的方式来决定国防和外交政策。福莱斯特甚至在排除杜鲁门的情况下,固定与其他的内阁部长进行午餐会,私下协调政策,而其目的就是形成一种能够迫使杜鲁门在总体战略上改弦更张的环境。

当时还是代理副国务卿的艾奇逊对于福莱斯特的做法非常看不惯,因此向杜鲁门揭发了同僚,后者则严厉地制止了这种行为,并且在接下来的几年里接连否定了任何类似的企图。在1947年通过《国家安全法》建立“委员会制度”的努力失败后,福莱斯特还试图在核武器控制权上故伎重施。其以总统本人不懂原子能为由,提出由各方面的专家组成委员会来决定核政策,杜鲁门对这一提议的回应非常干脆:“我是不懂原子能,但是我懂美国宪法。”在杜鲁门看来,作为美国政府内部唯一由选举产生的职务,拥有政府内部政策上说一不二的权威。

可以说,福莱斯特版的国安会就是为了推行“为全面战争做全面准备”的政策,而杜鲁门版的国安会就是为了维护“从国民收入的角度考虑军事力量”的政策。最终,提倡“强硬遏制苏联但是不花钱”的国务院在轻而易举地获得了军方大力提倡的国安会的主导权。这一事实上并不强调外交政策与军事政策“协调”的机制正是为国务院搭建的最佳展台。

在外交政策为军事政策服务倾向明显的罗斯福政府时期,在二战时作为美国驻葡萄牙的外交官凯南吃过军方很多亏。他曾因为反对美军不顾葡萄牙与英国的长期盟友关系威胁直接占领亚速尔群岛而被美军的参谋长们直接叫回五角大楼,也目睹过陆军部民政司凭着罗斯福的信手涂鸦就提出了“没有任何依据的”德国战后的东部边界。而当凯南因被马歇尔欣赏担任国务院政策规划司主任时,也并不准备将军事力量与外教政策精确地联系起来,始终拒绝评估为了执行美国的外交政策需要多少军事力量,又要多少的军事预算。

在凯南自己看来,他是马歇尔计划而不是遏制政策之父,不依赖于现有军事力量而是美国潜力才是其构想政策的“不可言传的智慧”所在。凯南的国务院丝毫不关注此时已经为战略任务、军事力量构成斗得不可开交的陆海空三军,甚至乐于看到军事部门因频繁的内斗和丑闻而陷入声望的低谷。一言以蔽之,即使是在后世看来美国在冷战中最为“明智”的政策,也难以发现国安会的“协调”对其贡献,相反恰恰是其“不协调”居功至伟。事实上,杜鲁门的国家安全委员会在架构上保证了国务院的地位,孤立了五角大楼,确保了杜鲁门的总体资源分配政策。同时,杜鲁门从来没有期待国务院和国防部能够提交一份协调一致的政策建议,或者说他所不希望看到的正是这种结合。

与杜鲁门的美国国安会相对照的正是日本的“类国安会机制”。1950年代起,美国一大批政策界人士开始思考如何才能使得国家安全委员会发挥积极而不是消极的作用。日本内阁和领导层中“全体一致”原则就被看作是导致日本无法及时做出战略调整,最终按照惯性与美国开战,对自身造成了不可挽回的后果的制度原因。但是,这一制度之所以能够维持下去,正是因为军方不希望“进行重大的战略调整”,日本军队尤其是陆军正是为了维护其自身的扩军备战的政策,才以各种理由恢复了大正民主时期废除的“陆海军大臣现役制”。可以说,与国内事务机构类似,国家安全的总体机构或者顶层设计本身往往就是某一政策的产物而不是产生政策的来源。

在现代国家,很难想象一项错误政策的制订和执行是由于决策者缺少充分信息。正所谓“上有所好,下必甚焉”,决策者的偏见往往比下属官僚机构的狭隘部门利益在信息筛选时发挥更大的负面作用。美国总统有很多种方式通过改变外交决策的组织机制来有利于其推行某一政策,但是改造“国家安全委员会”这一缺少法定职责和地位的机构的运作模式和人员构成无疑是其中最便利的一种。

就美国的国家对外政策机制演进来看,其中既有被证明常常只是做无用功的单纯部际协调机制,但很多则是意在支持某一政策的机制调整或者创设。前者往往是不同政策争夺领导权未果的产物,而后者本身就预示着政策的继续或新生。

netease 本文来源:东方早报 责任编辑:王晓易_NE0011
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