美国国安会是如何诞生的

肖河

中国社科院世界经济与政治研究所学者

美国国家安全委员会的诞生，恰恰是缘自海军希望用 做大蛋糕 的方法来回应来自陆军、空军对军事资源分配的挑战。

从当时看来，美国国家安全委员会（以下简称“国安会”）的诞生完全是一场发端于美国军事部门斗争的意外。1943年第二次世界大战正如火如荼之时，美国国内战争部和海军部也在为了争夺美国国内的各种资源大动干戈，各自建立了一整套收集、存储和分配物资的网络。由于吸取了一战时的政治教训，当时美国的后勤物资都是由私人公司提供，因此两个部门的“市场竞争”让生产商趁机大发其财。美国一般民众对于这种现象很不满意，美国国会也专门组建了一个针对“军事部门浪费和重复建设”的调查委员会，主席就是“年轻的”密苏里州民主党参议员杜鲁门。

军事部门内部同样有人对这一现象深恶痛绝，时任美国陆军参谋长的乔治·马歇尔就一直在考虑将各自为政的美国战争部和海军部统一起来，以从根源上杜绝这一问题。1945年战争即将全面胜利之际，马歇尔的“统一计划”获得了空军、陆军将领，陆军部长、“东部权势集团”教父史汀生，以及意外成为美国总统的杜鲁门的全力支持。

杜鲁门支持马歇尔有三方面的原因：其一是因为杜鲁门希望通过节约军事开支来推行“公平施政”的新政改革，他时常更真诚地重复罗斯福“我们必须牢记重组的目的是为了节约”的说法。其二是因为军事部门与民政部门间、不同军种和军事部门内部在二战后矛盾重重，总统及白宫预算局对于解决棘手的军事部门预算斗争问题既无兴趣，又乏能力，迫切需要一位国防部长来分担总统“过重的负担”，顶住来自军队和国会对某一军事资源分配政策的质疑和攻击。其三则是希望能够搭上声望正隆的马歇尔的顺风车，在这个“很容易达成共识”的议题上露露脸。

战争部的军中统一方案简单地说就是“一个部门，一位部长，一名总参谋长”，白宫想的则是“一份统一预算”。正是因为觉得军中统一在即，杜鲁门在1945年9月直截了当地指示前来汇报海军预算方案的海军部长约翰·福莱斯特不要再思考海军的“小计划”，而应当考虑“整个国家军事部门”，并且声明海军在国会推动的一切预算案都与总统没有任何关系。在海军看来，这种“统一方案”就是战争部对海军部的吞并，未来海军将在陆军和空军的多数面前丧失主宰自身命运的权力。福莱斯特及其他海军派人士认为，必须采取“跟进”措施遏制“军种统一”的势头。

福莱斯特的密友、熟悉产业动员问题的艾伯斯塔特为海军部起草了一份“更大的计划”，并且在10月份将其通过海军派议员提交国会。在这份日后被称为“冷战史中最重要的一份文件之一”的《艾伯斯塔特报告》指出，当前的问题不在于陆军、海军和空军各自为政，军种间如同企业那样的“自由竞争”反而有利于国家安全，“不会把鸡蛋放进同一个篮子”；真正的问题在于军事政策、外交政策、产业政策没有协调一致为未来的全面战争做准备。福莱斯特希望在保持海军部独立的情况下组建一个按照多数原则进行投票的委员会，而不是单纯的跨部门协调机构。其成员将包括总统、国务卿，未来的陆军、空军、海军部长以及国家安全资源委员会的主席，这意味着军事部门将在本不属其置喙的外交政策、经济产业领域发挥重大影响。可以说，国安会的诞生，恰恰是缘自“部门利益斗争”，海军希望用“做大蛋糕”的方法来回应来自陆军、空军对军事资源分配的挑战。

陆军和空军对“国家安全委员会”这一新概念兴趣索然，因为这根本没有解决他们眼中海军所占的预算份额过大这一根本问题，因此在攻击海军部“三个军事部门”时也顺带批评国安会的设计师“非美国的”，是从英国引进的舶来品。杜鲁门及其白宫助手对于福莱斯特的想法更是充满警惕，他们认为唯一应该协调外交、军事、产业政策的就是美国总统，国安会的建立则会侵蚀宪法赋予的总统权力。杜鲁门需要的仅仅是一个“处理好分内之事”的国防部长，而不是一个能够进行决策的委员会。

国务院则对“国安会”在《国家安全法》中出现表示了不满，1946年已经专任国务卿的马歇尔还代表国务院向白宫表示，“雾谷”之所以没有加入到《国家安全法》的讨论中是因为这原本与国务院无关。国务院特别提醒白宫，美国宪法赋予了国务卿作为总统首席外交政策顾问的地位，这是不能被任何其他机构和职务取代的。

不过归根结底，国安会并不是这场从1945年延续到1947年的第一次《国家安全法》的主战场。在经历了陆军派和海军派近乎狂热的斗争之后，最后更加坚决的福莱斯特取得了在国防部问题上的胜利，保住了海军部的独立、设置了权威不足的国防部长职务、确立了参谋长联席会议中全体一致的原则。为此，海军部长爽快认可了国安会只是讨价还价的筹码，放任其被修改得面目全非。

在1947年的最初版本中，国安会没有设置主席而仅仅只有一名负责上传下达的副部长级别的行政秘书长，其属员由国务院和新成立的国防部各出一半组成。简单地说，就是一个既没有领导也没有下属的跨部门委员会，由行政秘书长来监督各部门的行为完全符合总统的政策。马歇尔的后任、杜鲁门的最坚定支持者艾奇逊在评论二战时组建的形形色色的协调委员会时就说过，这类委员会毫无意义。事实上，杜鲁门治下正是国务院而不是国安会或者任何其他部门大放异彩的时期。

在这一艾奇逊毫不谦虚地称为“创世之时”的几年中，国务院主导建立了联合国、推出马歇尔计划、提出以遏制政策为核心的杜鲁门主义、建立了北大西洋公约组织，包括NSC68号文件在内的冠名国安会的纲领性文件，事实上全部出自于国务院政策规划署的乔治·凯南和保罗·尼采之手。在很大程度上，国安会成为了白宫依靠国务院来压制在军事预算上屡屡挑战总统权威的五角大楼的有效机制。新任国防部长福莱斯特每一次引诱国务院提出具体预算数额的建议，都被赖其推荐才蜚声华盛顿官场的凯南婉转回绝。

在其诞生的最初，美国国家安全委员会的身上完全看不出其在未来会成为名副其实的“帝国中枢”。其遭遇正如名义上负责协调各部门情报收集的“中央情报局”那样尴尬，当后者的首任局长索尔斯在其成立之时被记者问及将要采取何种措施时，对这一情报机构职责和权力迷茫不已的他脱口而出：“我想回家。”

在很大程度上，美国国安会成为了白宫依靠国务院来压制在军事预算上屡屡挑战总统权威的五角大楼的有效机制。