李铁：过度依赖土地出让令地方债务问题突出

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁

网易财经7月31日讯 2013网易经济学家夏季论坛今日在京召开，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在发表主题演讲时表示，过度依赖土地出让，政绩的压力，公共服务需求增加导致地方债务问题特别突出。

李铁认为，现在很多人说房价问题，既有它按照市场规律走的合理性，同时也和地方政府行为有直接密切的关系。原因太多了，行政管理体制等等的，最大的特点就是赶超心理太强，我们要通过自己的主观来塑造理想化的城市，使我们感觉我们会进入发达国家的行列，但是这个代价是牺牲了广大外来人口，农村人口进城享受基本公共服务的权利。国外的城市化进程伴随着平民进程，一系列平民问题，贫民窟问题逐步解决的过程，中国是通过户籍制度排斥在外的过程。我们看到的理想城市是以农民进不了城，外来人口进不了城作为基本代价的。

发言实录：

非常有幸第一次参加网易的经济学家年会夏季论坛，大家都非常关注城镇化问题，看中央到底能制定什么样的政策，这个政策的抓点是什么，大家都在揣摩，我最近这段时间看到各种揣摩，估摸大家对中央的政策到底什么时候能出台，出台以后会给什么样的项目，我简要的就个人研究和近几十年来参与城市化政策研究，政策文件起草的一些个人体会向大家做一个简要的介绍。

我介绍一下中国城市的现状，因为中国的城市化率已经达到了52.6%，这里有两个事情要特别说明一下，世界最大规模的，在高速增长过程中，每年两千多万人口进入城市当中就业，选择在城市居住，这也是世界上前所未有的。城镇化是政府要推动的，刚才我听了陈志武教授所讲的，其实我们现在解决的不是要怎么来推动城镇化，而是人已经进来了，我们应该怎么办。对于欧洲人来讲，对于国际上来讲，认为中国城镇化是一个威胁，是一个挑战，所谓的威胁，7.1亿人口进入城镇化以后，会对资源带来什么样的竞争，对碳排放，对能源的消耗会出现什么样的结果，这是他们最担心的问题。

第二，我们国家的城市也是在不断的扩大。中国是行政设置，我们不能离开中国的现状去谈城市化，因为我们的行政设市有60年的历史了，现在有657个城市，有19881个镇，相当于一个小城市，假设中国两万个城市，这两万个城市里面，中国和其他国家不能比拟的，四百万以上城市18个，这么多的大城市、特大城市、超大城市，还有城市群，还有小城市，他们会走向什么样的道路，确确实实我们要在城市化进程当中面临的问题。

第三，区域差距非常明显，东部地区61%，中部地区47%，西部地区43%，东部和西部地区相差18个百分点，看起来我们的城市发展很快，这两万个不同规模的城市之间还存在相当大的差距，地区的差距。

我今天主要讲两个问题，什么是新型城镇化，中央到底要推动新型城镇化重要的目的是什么？刚才我讲了，52.6%是我们的城镇化率，但是户籍城镇化率是35.3%，在这两者之间，两亿多的农民工，还有7300万城镇间流动人口，已经在各类城镇就业，但是没有享受到城镇居民的公共服务。说到这里我要强调一下，这两亿多农民工已经在城市里了，当然没有户口，我估计在座很多我们讲的“北漂”可能都没有户口，但是没有户口意味着什么？你们在北京不能买车，不能买房子，甚至在就业上也受到很多限制。所以城镇化问题核心是人口问题。

为什么有人说是政府推动城镇化，不该推动？其实政府不是要撵农民进城，地方政府这么做是另外一回事。我们的政府截止到现在没有进行过改革，除了70年代上山下乡青年全部回城之外没有进行过任何改革，因为有了这个农民，可是这个是靠市场能解套的吗？不能，还得靠政府，这一块儿是关键。

我们研究城镇化，解决人口进城涉及到很多方面，一个重要的方面，我们现在社保缴纳率特别低，平均只有24%，这里有很多原因，最重要的原因有几个。第一个，各地在招商引资过程中忽视了农民工的利益，这是地方政府非常重要的一个现实。为了降低企业成本，对整个社保监管没有给予足够的力度。另一方面，我们制度不健全，大概有一个多亿属于灵活就业，小商小贩没有地方缴纳社保，包括社保缴纳跨区域的衔接率比较低，这是基本公共服务非常重要的方面。还有住房问题，农民工进城到底住在哪里？现在有人提出是不是政府来包，两亿多的农民工，到2020年3.3亿，按一个百分点的增长速度，到2030年可能要4个亿，如果有足够的就业机会，他们进城住在哪里？政府来包还是市场解决？这都是我们面临的选择。

所谓新型城镇化的重点，核心我想中央的态度是非常明确的，从数量型增长像质量型提升转变，重点解决农民工进城后就业服务均等化和定居落户难的问题。重点是要说明什么呢？不是要撵农民进城，而是要逐步的解套，通过改革来解决农民进城，外来人口进城一系列公共服务的问题，甚至还要推进户籍管理制度改革。所谓户籍在市场经济国家，世界上所有的国家，除了北朝鲜贝宁，人口流动是一种自然迁徙的过程，到了这个程度，有责任和义务把这个问题放在城市里来解决，恰恰在中国有一个户籍制度。户籍制度从原来的城乡关系已经演变为区域之间城镇的关系。所谓城乡关系，二三十年前研究农村政策的时候，农民进城难，现在不仅是农民进城难，当地农民不想进城，因为进城我的宅基地，计划生育，经济福利等等政策。外来人口，外来城镇人口和外来农村人口进城已经是老大难的问题，2001年进行过户籍管理制度改革的探索，外来人口始终放不开。

长期累计的城乡格局已经发生了变化，变成一种区域的格局，城镇间的格局，这些格局怎么形成的呢？刚才陈教授讲到的等级化的管理体制，我们这个体制是有等级的，直辖市、省会城市、副省会城市等等，等级化的管理体制使整个资源分配按照等级来配制，上级政府可以拿到更多计划经济分配的资源，过去计划经济是钱、物，现在可以拿到更多的土地指标。下级政府还要向上级政府缴纳他的财政一部分，大部分，这是我们看到特别突出的问题。我们看到所有很多的城市都要建得非常漂亮，钱从那里来，两个渠道，上级政府下达的计划分配的重要指标，截留在高等级城市，上级政府创造财政收入上交给上级政府，使得这个城市搞得越来越漂亮，花园城市，生态城市，当建造的时候会面临什么问题呢？我们不允许任何外来人口到这里来，不仅仅是市长反对，所有的城里人都会反对，因为我们不愿意和农民工，衣衫褴褛的低收入，低素质的农民居住在一起。我们面临什么样的选择呢？

后发城镇化进程过程中，我们所面临的问题，一方面要参照发达国家的成果，要赶超，另一方面要面临大量低收入农民进城，城镇化是低收入农民进城，可是我们这些政府却没有能力，也不想面对这个现实。改革的核心在于外来人口，既有外来的农民工，又有外来的城镇间流动人口。

如何稳定的推动农民工市民化进程，这里有几个方面，有一些长期举家迁徙到城镇就业的农民工已经不是农民工了，小商小贩，小经营者，甚至是企业经理，他是不是可以在企业落户。第二，中小城市，什么样的中小城市实行分类的落户条件，同时又要进行居住证管理制度改革。解决一部分人落户问题，另一部分人通过居住证制度使他的基本公共服务均等化。因为涉及到两亿多加上7300万城镇间流动人口，将近三亿人，这个改革能一下子进行吗？恐怕很难。要想改革，针对我们现实情况，不是理想的改革，可能要既要保证稳定，还要采取有利的措施，要分类指导，很多很多相应的政策来跟进，这是我们推动农民工市民化进程，推进户籍管理制度改革的基本思路。

新型城镇化要解决城镇发展模式的转变。我们现在看城镇发展模式遇到了什么问题呢？可能我们很多城里人都在享受着所谓城镇化发展，中国城市发展，等级发展的结果。在北京绝大部分优质资源集中在这里，我们可以去享受，省市城市如此，地级城市也是如此。另一方面看，我们资源利用效率非常之低，从1997年中央颁布的11号文件，加强对耕地的保护，城市的土地利用率人均占有土地面积不减反增，我们实行最严格的土地管理政策，可是我们的城市再粗放型发展。粗放型发展的结果，我们看到一个个花园城市兴起，但是人进不来。我们没有注意到，很多建设的像花园一样的城市，代价是牺牲了大量的人口进城，很多人对城管进行垢并，原因是我们的理想太过于理想化，太过于注重锦上添花，忘记了大量中低收入人口和农民他的就业迫切性。

第二，大量的短期行为浪费政府资源，这种例子很多，大的广场，大的马路，大的办公楼，大的生态花园到处都是，我们可以给外国人展现出无数个我们城市的典型，但是我们不知道世界上所有国家的城市化进城是贫困人口农民的进城，是解决平民问题的过程，而不是塑造花园的过程。

第三，城镇门槛过高，城镇居民利益固化。前几天北京教育部提出是不是要对异地高考进行研究，但是很多居民，适龄入学儿童的家长进行示威，外地人高考进了北京，就会影响到北京人的子女入学比例，对整个北京来讲，比例下降的问题，但是对于每个家庭是100%的上学还是不能上学。如果是十万就意味着北京原有十万人不能上学，这是很大的利益群体，这种利益群体的固化是通过激化矛盾解决还是稳步推进呢？这对决策者是很艰难的选择，这就是我们改革面临的现实。

第四，过度依赖土地出让，政绩的压力，公共服务需求增加导致地方债务问题特别突出。现在很多人说房价问题，既有它按照市场规律走的合理性，同时也和地方政府行为有直接密切的关系。原因太多了，行政管理体制等等的，我们知道最大的特点就是赶超心里太强，我们要通过我们自己的主观来塑造理想化的城市，使我们感觉我们会进入发达国家的行列，但是这个代价是牺牲了广大外来人口，农村人口进城享受基本公共服务的权利。这个图片的对比说明国外的城市化进程伴随着平民进程，一系列平民问题，贫民窟问题逐步解决的过程，中国是通过户籍制度排斥在外的过程。我们看到的理想城市是以农民进不了城，外来人口进不了城作为基本代价的。

推动城镇化，新型城镇化，刚才我讲到了第一要解决人的城镇化，第二要解决城镇发展模式的转变，从粗放型、扩张型小资源节约型转变。首先就是要改变土地管理制度，为什么我们实行了最严格的耕地管理制度，我们的土地反而还是扩张的，利用效率反而越来越低，是什么原因呢？是政府的管理模式，现行的土地制度落后了，这甚至是我们改革试验的深水区，很多人把它当成雷区，我80年代在中央政策研究室的时候就研究土地，那时候的大包干只是解决了农地的问题，可是现在这种城乡二元不平等的交换，集体建设用地不平等的交换，还有很大很大的改革空间。

第二，如何遏制政府的短期行为。我们也知道，我们30年的经济高速增长，城市化的高速增长，我们是成就和矛盾并存的，而且在现行体制下完成城镇化到目前这种模式，没有先期的经验积累。我们过去为了促进经济增长给地方政府施加了很多要求，这种要求反而变成了发展的阻碍，变成了短期行为，怎么来遏制短期行为，恐怕也有很多制度上的改革要进行深入的探索。

第三，实现以人为本的发展战略。城市发展模式中，是要解决原有户籍居民，或者城市精英的锦上添花，解决他们好的一方面，还是要解决中低收入人口和外来人口农民他们嗷嗷待哺的基本公共服务需求。我们到全国各地看各地的规划馆、各地规划的沙盘、各地规划的展示片，哪儿有农民的地方？哪儿有新进城人口的地方，各个城市的政府都在展示自己辉煌的成绩。举一个例子，2002年巴西利亚的总统到中国来访问，我们把北京、上海好城市发展的现状，他说给我5分钟，我要放一个VCD，他只讲5分钟，政府如何来解决贫困人口的住房、就业、子女教育、医疗问题，我很汗颜，我们说我们已经步入了中上等收入国家行列，可是我们政府应该面对的是农民，中低收入人口，解决他们迫切需要解决的问题，但是绝大部分政府在这里确实走向了一种歧途。

第四，真正的推广一种可持续发展落实。要说明中国只有按照可持续、低碳、绿色、生态的发展模式，才不会给世界带来一种威胁，才能有力的进行国际交流合作，借鉴国际的经验。

总之，我这里特别强调一下，城镇化不是投资，不是撵农民进城，它的核心就是改革，谢谢！