夏斌谈中国经济改革：逻辑与行动框架

夏 斌

编者按：本文是国务院参事、本刊编委员会主任夏斌研究员关于中国经济改革的最新思考。与当前有关散见于媒体的各方人士的各种“碎片化”改革意见不同，夏斌研究员对这一问题的思考更为系统和全面。原文近两万字，本刊发表时有删节。

核心观点：

国人中的多数已认识到，靠“零敲碎打”的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革和将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所接受，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

城镇化本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会水到渠成地提高城镇化水平。

下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”（土地征地制度、社会保障、财税体制、“国进民退”）为主要内容的改革。

只要坚持改革不动摇，“两大核心”改革必然会强烈要求推动土地征地制度、社会保障、财税体制和“国退民进”四项重点改革。

要讲究改革的总体性、协调性和系统性，必须要有相应的组织班子。

统盘谋划和“顶层设计”迫在眉睫

正如“十八大”报告所坦承，当前中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题十分严重。解决这些问题，出路是改革。现在不是讨论“要不要”改革和“改革从哪突破”，改革的“路线图”、时间表是什么，已远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

但经济改革要不要“顶层设计”，对此仍存有争议。有人认为，可继续“摸着石头过河”，不必“顶层设计”。笔者认为这样做：一是非常困难。经过30多年改革，容易改的都已改过或正在改，剩下的都是难啃的“骨头”。二是会耽误发展大局。在面临各种复杂问题时，如果缺乏总体谋划，纯粹出于“问题导向”，则前几年的发展已经证明，“四平八稳”推改革的功效是不明显的。特别是当我们充分估计到下一轮改革中利益格局调整更加艰难与复杂，以及可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定等“纠结”，就很容易又会导致改革就易避难、“绕道走”的现象。其结果，在国家综合国力持续大幅提升的同时，国民仍“怨声载道”，中国经济所遇到的前所未有且不可持续的风险与挑战仍未彻底解决。

需要冷静指出的是，“十八大”已经向海内外庄严承诺：到2020年实现“两个翻番”目标。如果由于贻误改革进程，在临近2020年践诺“十八大”目标之前的几年内，经济结构的长期扭曲难以支撑预期的经济增长率（众多机构预测中国未来八年能持续保持中速增长的前提，是必须加快结构调整等改革），最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是，即使实现了“两个翻番”目标（因为此目标要求本身并不高），但如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清，则未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为这正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段时间，也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期，是分配不公引发民怨较大、社会不稳的时期。况且危机后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续较长时间，从而决定了给予中国依靠持续结构扭曲和粗放式增长，来解决问题的空间将不断缩小，所余时间也已不多。

还要清醒看到的是，今天的国人，对改革迫切性的目标与要求也已远不是32年前改革之初那般宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，国人对政治民主、经济福利的期望都提高了。在当前中国经济与社会矛盾、风险凸显期，国人中的多数已认识到，靠“零敲碎打”的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革和将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所接受，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

各经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

要研究“顶层设计”，必须要对当前经济发展中的各种问题和矛盾准确“把脉”。

“十八大”报告这样指出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式，立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说，这一系列的语言、逻辑是极其简明、清楚的。

但具体如何下手，改革什么？“十八大”报告分别从三个角度进行了概括和阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分，单纯从经济方面指出：一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分，从民生与社会管理（实际是解决经济问题）角度指出：一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理（此点不属经济内容）。同时，在“大力推进生态文明建设”部分，从讨论生态文明必然涉及的经济问题角度，又提出：要优化国土空间、促进资源节源、加大生态环保力度及相关的制度建设。

以上是党从执政的政治理念出发，分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度，对本属于经济发展与改革自身的各种问题，提出了解决的方向、要求与承诺（但没有量化的指标要求）。如此着笔阐述，是执政纲领写作方法的一般需要。这些问题无不涉及经济体制改革。面对如此之多的问题，如果不从政治角度而是从经济角度出发，如何梳理其因果逻辑关系，如何厘清中国经济不可持续发展中各问题的脉络，从而防止“眉毛胡子一把抓”，找到“抓手”或“突破口”，可以说，这是决定中国未来改革成败的大前提。

从经济学原理出发，实际上，目前人们经常议论的经济运行中的各种各样问题，都可以用以下四种结构分析法进行归并和把握。并从中可以发现，这些问题有的是下述重大结构扭曲的动因，有的是重大结构扭曲形成的衍生结果。

一是按国民生产总值的支出法角度分析，近10年来，投资、消费、净出口比例严重失衡，突出表现是消费不足，特别是消费中的居民消费占GDP比重严重偏低。该比重从2000年的46.4%一路下滑，到2010年仅为33.8%，下降了12.6个百分点。

二是按国民生产总值的生产法角度分析，近10年来，产业结构发展不协调。在第二产业比重稳步上升的同时，资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降。

三是按国民生产总值的收入法角度分析，近10年来，国民收入分配格局严重失调。居民薪酬收入占GDP比重一直呈下降趋势，而政府收入占比却大幅上升。

四是从国际收支法角度来看，近10年来，出现了中国总储蓄远大于国内投资的不协调现象。最为突出的2007～2008年，经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%，创历史记录。

以上从四个不同角度极简略概括了当前中国经济发展不平衡、不协调和不可持续的特征、现象。可以说，当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中，并都能从中得到解释（详见后述）。那么，今后的改革具体应从何着手、又如何推进？

笔者认为，要解决这一问题，首先需要对这四种扭曲结构间的关系正确认识与判断。下文的分析表明：这四种经济结构既是相对独立又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体在不同侧面的反映。我们只有在了解其互相联系及因果关系后，才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能找到改革的“抓手”。

如果先从以支出法角度的分析为始点（以生产法角度或收入法角度分析为始点同样可行），为什么近年来居民消费率逐步下降？众所周知，最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降，其次是居民预防性储蓄动机增强。此分析表明，要扭转这种局面，关键将直指收入分配改革与社会保障体系改革。

为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长，或为何居民收入跟不上政府、企业收入的增长速度？

在农村，主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，却绝大部分被政府与企业获得。2001～2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但农民通过征地拆迁补助和失地补助两项，仅获得了土地出让收入的37%。

在城市，居民收入增长慢的主要原因，一是上文所述的薪酬收入偏低。二是财产收入在下降。股市下跌，储蓄则遭受负利率损失。2011年，国内通货膨胀税高达1.5万亿元。三是过去几年快速发展的传统制造业资本有机构成提高，加之国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。相对应地，能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济和服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显抑制。因此，生产要素配置中资本与劳动力的明显强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

上述分析表明，要扭转城乡居民收入增长慢问题，关键直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

又是何种原因造成产业结构的扭曲？就第二产业与服务业关系来看，一是税收问题，因此，目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增长过快。过去几年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企，不分红或少分红，以独占的各种优势，并撬动巨额信贷资金，实施多元化经营（包括以大量的非主业投资获取利润，如在金融领域），以不断推动上述支出法分析中的高投资水平，形成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是与此同时，对民营投资服务经济的限制过多，门槛过高，资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此种分析表明，要想彻底扭转这种局面，解决的措施不可能是单一的。问题直指税收改革、国退民进、落实“新非公36条”（即《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》）和利率汇率资源等要素价格的改革。

而又为何中国总储蓄率曾异常高于投资率？扭曲的收入结构、支出结构和生产结构加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素，以及外需繁荣因素，造成前几年国民生产的大量产品与服务，在供应国内部分消费和大量投资外，导致大量的净出口。

归纳以上分析，可以发现：

第一，四种结构分析方法中的每一种分析，只是分别从国民经济总体的单一侧面，对不同的经济关系，以特定的经济范畴反映国民经济运行中的问题而已。

第二，如果以静态的、分别的视角并列和汇总四种方法分析，则经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但如果以动态的、互为联系的视角分析，它们之间却又是相互关联的。其中，有的是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果。因此，总体上看，国民经济运行中的结构矛盾关系错综复杂，并不是单独孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独予以解决，已是不可能。

第三，从以上着眼于实体经济运行中的结构关系分析，同样可以发现，相关结构问题的形成动因已不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因，一是利率、汇率、资源等要素价格改革的不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素同样对结构扭曲起到了不可忽视的推动作用。归结两者讨论可以发现，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行已是无法实现，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预。

城镇化能否成为改革的“突破口”？

面对上述复杂的经济问题，改革从何入手，社会上有各种议论。有的认为“城镇化是改革的突破口”，对此应如何认识？

此次金融危机后，中国选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”战略无疑是正确的。推动城镇化无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”，也确实存在发展的“广阔空间”。但由此是否意味着，城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”？笔者在2012年7月曾撰文论述城镇化意味着什么，意味着：第一，农民要进城。但进城不单是户籍改革的问题，户籍背后隐含着农民工要享受小孩上幼儿园、学校，以及医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一个农民工转变为市民，财政要支付8万元，全国2.5亿农民工，合计要支出20万亿元（引自杜鹰的谈话。杜鹰系国家发改委副主任——编者注）。城镇化意味着财政要支出巨额资金。

第二，农民工进城后要在城市里住下来。要有住房，要配有自来水、电、燃气、道路、排污等设施。既要进行基础设施建设，又要有资金进行投资，投资主体是谁？若政府资金不足（基于房地产调控和土地收益分配制度改革，未来土地收入肯定将明显减少），民间资金能否投入，政策又如何引导？这又涉及到“新非公36条”如何真正落实的问题。

第三，农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期收入。为此，只能依靠就业。广大的中小城镇主要靠发展劳动密集型的服务经济。如何发展？依靠央企不行，又是主要依靠民间资金，依靠中小企业，依靠税收、金融等政策引导，依靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，又必须真心实意地落实“新非公36条”。

综上可以看出，为实现更高水平的城镇化率，第一，要解决资金问题。第二，中国是一个高储蓄率国家，资金并不缺乏，但为何长期资金又进入不到中小城镇的服务经济运行。这涉及到投资门槛等行政管制和金融、税收改革问题。第三，在实现扩大内需战略中，城镇化过程自然会增加基础设施投资，但主要体现中国消费能力提高的主体仍是城市居民，城市居民是消费“大头”（城市居民消费是农村居民消费水平的三倍）。因此，客观来看，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革和产业结构调整等一系列改革内容，无法全面体现扩大内需的战略意图。

由此则很清楚：城镇化绝不是简单的户籍改革，背后是一系列的资金问题；城镇化更不是简单的进行房地产投资——这只能是建“死城”；提高真正的城镇化率，是一系列政策制度调整和改革的结果，是改革的最终战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”，以及最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才能水到渠成地提高城镇化水平。

建议：行动框架

在决策行动框架前，首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

第一，根据上文的分析，由于各种结构问题的因果循环和错综复杂关系，以及各结构问题产生的原因有的是转轨中市场边界的不清（如政府管制、金融改革滞后、要素价格不顺等），且两者又有相对的独立性。因此，试图通过寻找单一的“突破口”来全面解决当前经济中错综复杂的结构问题，是不现实的。针对多年积累的问题，可以说，“突破口”只是相对的，而不应“奢望”其是唯一。

第二，寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如，中国经济体制改革的核心问题是解决政府与市场的关系。但这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，具体体现在一系列的制度政策中。如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，改革直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。因为，作为核心问题的政府不恰当的行政管制，几乎涉及到国务院下属所有有权的经济部门。此时，若由不明实务操作的人去反复调研，即使不“闭门造车”，也难以拿出解决问题的理想方案。而若交由政府管理部门反省自身，研究取消相应的行政管制条款，就如同一个酒窖的守护权，让“酒鬼”这一现有守护人自动交出来，同样是不可能的，多年的改革滞后也给出了明确答案。因此，改革的“抓手”，必须从眼前若干问题入手，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

第三，寻找“突破口”的更大意义，在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”，寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过突破一个制度“口子”，或通过改变一到两个“抓手”问题的制度，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言，抓住若干“抓手”、“切入点”，应该可以达到以下目标：往“前”看，能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决；往“后”看，能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此，才能做到改革一旦启动后，“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；“顺藤摸瓜”，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。

根据此认识，笔者认为，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，这在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。下文就由“两大核心”改革入手，传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程，简要论述。