刘汉元：征地补偿应向市场价格靠拢

网易财经3月6日讯 随着征地引发的社会矛盾不断增加，当前土地征用过程中存在的补偿标准低、公共利益界限不明等问题亟需得到解决。全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元建议对征地行为进行规范、对补偿模式进行创新，最终促使征地过程进一步规范化、科学化和人性化。

刘汉元认为，土地是农民生存和发展的基础，在我国城镇化推进的历史进程中，不可避免地会遇到征地问题。一方面，由于在征地中话语权一定程度的缺失，以及补偿标准过低、补偿方式单一等因素的影响，一些地区的农民不得不一次又一次面对失地之痛；另一方面，由于个别钉子户的存在，使得正常的征地无法有序进行，给地区经济发展、公众共同利益带来一定的损害。同时，过程中一些问题的存在，使得部分农民既无法公平分享土地资本化后的升值收益，也实际上被甩出了我国工业化、城镇化的发展进程。

他建议，征地补偿应向市场价格靠拢，补偿价格最关键的还是要尽量向市场靠拢，既要充分考虑失地农民的合法合理权益，也要尊重土地使用者的利益维护，既不能一方漫天要价，也不能另一方低价强征，在双方充分协调、沟通的基础上，按照市场交易价格，利用市场化手段，形成一个最接近公平、兼顾双方利益的价格，而政府则可以通过从交易中收取交易税的方式进行管理和规范，最终实现三方共赢互利。

同时，他还建议严格界定公共利益并推行多样化征地补偿政策。

提案全文：

关于规范征地行为创新补偿模式的建议

土地是农民生存和发展的基础，在我国城镇化推进的历史进程中，不可避免地会遇到征地问题。一方面，由于在征地中话语权一定程度的缺失，以及补偿标准过低、补偿方式单一等因素的影响，一些地区的农民不得不一次又一次面对失地之痛；另一方面，由于个别钉子户的存在，使得正常的征地无法有序进行，给地区经济发展、公众共同利益带来一定的损害。同时，过程中一些问题的存在，使得部分农民既无法公平分享土地资本化后的升值收益，也实际上被甩出了我国工业化、城镇化的发展进程。这种显性的不公，引起了失地农民较多的不满情绪，诱发了不少的社会矛盾。2012年12月18日中国社科院社会学所和社科文献出版社联合发布的社会蓝皮书——《2013年中国社会形势分析与预测》显示，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，征地拆迁引发的群体性事件在其中占到一半左右。因此，为了避免因征地而诱发的群体性事件的频繁发生，我国农村征地过程的进一步规范化、科学化、人性化势在必行。

一、当前征地过程中存在的突出问题

1、补偿标准低于市场价

中国社科院法学所与社会科学文献出版社于2011年2月24日发布的《法治蓝皮书（2010）》指出，国内58.2%的征地行为中，补偿多少并没有事先征求被征地农民的意见。60%经历了征地过程的村庄，农民对补偿都不满意，其中69.7%不满意的原因源于补偿太低，而且征地补偿过低引发的矛盾往往要持续很多年。例如2003年广东省阳春市圭岗镇大河村征地，村民每亩耕地只获得补偿款1.1万元。按照当地政府的说法，耕地的补偿标准按照此前三年水稻年产值的9倍予以确定，而村民们普遍认为，大河村早在1984年就开始普及柑橘种植，以水稻产值为计算依据并不合理。此后，即使村民们采取阻止施工的方式也无法避免土地的失去，此后十年间，村民们不断上访。同样，2010年，阳春市河朗镇凌霄岩扩建征地，每亩耕地的补偿价格为15600元，由于嫌补偿标准过低，至今仍有村民反对，导致景区扩建工程在一次次冲突后迟迟没有下文。总体来看，目前的补偿标准没有充分反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格等因素对土地价值的影响，也没有考虑土地用途变更带来的巨大增值效益，有违公平公正的理念。

2、公共利益界定不清

国家《土地管理法》规定，土地使用权可以依法转让，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收征用。但在具体执行中，却不乏借公共利益之口为开发商圈地的征地行为。正是由于公共利益缺乏严格的界定，导致了政府对公共利益的滥用和农民话语权的丧失。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，甚至被严重浪费。据国土资源部概算，目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%，多达30%以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。同时，由于相关规定缺乏具体标准，导致景区开发等商业性极强的征地，也被牵强地归为“公共利益”的范畴，这不免招致被征地农民的不满和反对。但在“公共利益”的掩护下，政府的征地往往照旧进行，必然引发一系列的社会矛盾和纠纷。

3、最低补偿标准遭误读

国内许多省份都出台了有关征地补偿的指导性标准。以广东为例，全省21个地级以上市的23个县级市、41个县、3个自治县和48个市辖区被归分为十个类别，不同类别的用地都明确规定了相应的补偿标准，对于这个“最低补偿价”，基层政府往往认为只要征地补偿达到这个标准，就是符合政策了。然而，一些村民对“最低补偿价”却有不同的解读。他们认为，“‘最低补偿价’只是必须达到的最低标准，仅仅是参考，不代表实际征地就是这个价，具体价格应该跟村民协商。”很多基层国土部门的工作人员认为：“‘最低价’我们的理解是，按照《标准》不能低于这个价格，低于它就是违法了。不过，只要达到这个标准，应该也就算合法了。”二者之间对政策的认识和解读存在很大差异，从而导致一系列的社会矛盾。

二、对推进征地规范化、科学化、人性化的建议

1、征地补偿应向市场价格靠拢

2012年3月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议指出要制定并出台《农村集体土地征收补偿条例》，真正保障农民承包地的财产权。2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过了《土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。其中引人注目的是删除了《土地管理法》中所规定的“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍”的条款。从而为土地补偿标准的大幅提高扫除了障碍。然而，无论修改后的补偿价格提高多少倍，最关键的还是要尽量向市场靠拢，既要充分考虑失地农民的合法合理权益，也要尊重土地使用者的利益维护，既不能一方漫天要价，也不能另一方低价强征，在双方充分协调、沟通的基础上，按照市场交易价格，利用市场化手段，形成一个最接近公平、兼顾双方利益的价格，而政府则可以通过从交易中收取交易税的方式进行管理和规范，最终实现三方共赢互利。

2、严格界定公共利益

针对现在公共利益与非公共利益之间界定不清的问题，对“公共利益”国家应作出明确界定，将政府公益征地限制在重大公共项目的范围之内，例如军事用地、能源交通用地、国家重点工程、学校和医院建设等重大民生项目。为了此类重大公共利益的建设进行征地，在价格合理的情况下，农民没有“说不”的权利，可以实行强征，但对于一般性商业开发用途的征地和一般非公共利益性质的征地，农民有“说不”的权利，双方应该进行充分协商，取得共识，不得随意强征。同时，国内各地征地补偿保护标准的出台，原本是为了给征地补偿设置一个底线，为了减少因不规范征地而导致的农民利益损失，但在实际运行中，很多地方政府官员却认为“只要达到了规定的最低标准，就算是合法了，就可以征地了”。对此，国家主管部门应尽快出台相应的司法解释，规定“最低补偿”只是一个必须达到的基本底线，而不是上线。即便达到了这个最低线，也并不意味着可以实行“强征”，还应该进一步跟失地农民进行协商，充分尊重农民的意愿。

3、推行多样化征地补偿政策

在征地经济补偿之外，还应开展为农民购买社保等长期补偿措施，不能只进行单一经济补偿的“一锤子”买卖。近年在多地实践中形成的留用地和土地入股等做法值得推广，必要时可以将其上升到立法的高度。例如《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定，按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％至15％安排留用地给村集体，允许其转为建设用地用于发展生产。从2012年开始，广东省佛山市顺德区还出台政策，征地留用地指标折算货币方式补偿的，补偿标准按30万元/亩执行，同时还可以选择折算等价物业。上世纪90年代，土地入股的“南海模式”曾引起外界广泛关注。2005年，阳春市河朗镇凌霄村鱼梁坑村小组90余亩土地在凌霄岩景区扩建中被征用就采用了土地入股的方式。留用地或者土地入股，都只是征地补偿多样化的一个方式。只要有利于征地工作开展和各方利益的兼顾，有利于社会稳定，都可以积极探索和尝试。