以直补资金担保实现信贷服务全覆盖

吉林省创新信贷支农试点经验调查

2010年，吉林省在公主岭等9个县（市、区）开展了以直补资金担保为农民提供信贷支持的试点工作（即“直补资金担保贷款”）。2012年，试点范围已经覆盖全省48个县（市、区），并基本实现了“农民得实惠、银行得效益、经济得发展、政府得民心”三方共赢的目标，取得了显著的经济效应和社会效应。试点实践表明，直补资金担保贷款是解决农民融资难题的一条有效途径。

直补资金担保贷款的三个亮点

抵押物替代

直补资金担保贷款的担保品，是农民未来数年内应得的粮食直补和农资综合直补资金，即以农民未来确定的等额现金流为抵押。往常，银行为了节省审查成本、增强贷款安全，会设置抵押物要求，即以容易变现的资产抵押为主。而农民往往因没有符合银行要求的资产，无法获得贷款。而吉林省直补资金担保贷款的抵押物替代创新，解决了农民贷款有效抵押物缺乏的问题。同时，以直补资金作保，将比传统抵押物更受银行青睐：直补资金本身就是现金，使贷款抵押物流动性增强。而出现逾期欠款时，财政部门可直接将资金划到银行，基本没有变现的麻烦。此外，即使在未来直补资金额度不增加，直补资金也是一种等额抵押，银行基本不用承担抵押物贬值风险。换言之，国家政策性补贴发放的确定性和稳定性，降低了银行向农民贷款的风险，实现了国家信用对农民信用的外源信用增级。

贷款低成本

直补资金担保贷款能够有效降低银行的风险和交易成本，降低发贷方的成本。直补资金具有较高稳定性，作为担保品，基本消除了银行的风险。同时，依托原有财政部门的直补资金发放渠道和直补网中的农民信息，并借助最新开发的“吉林省直补资金担保贷款信息交换系统”，有了信息平台和交易平台，有效解决了银行和广大分散农户之间交易成本高的问题。成本的减低使银行可以放心大胆地为农民提供更低利率的贷款。

作为借贷方的农民，直补资金担保贷款则能在较低成本基础上满足他们的资金需求。一方面，直补资金担保贷款的门槛较低，只要是有直补的种粮农民，就具有申请贷款的基本资格，减少了农民为获得贷款资格而支出的请客送礼等侧面成本，实现农民贷款资格的广覆盖。同时，直补资金担保贷款相比现有农村贷款渠道（如农信社农村小额贷款、农村民间借贷）的低利率，以及多家银行竞争机制的引入，大大减少了农民贷款的利息支出。如以参与直补资金担保贷款的农户平均贷款1.6万元为例，若农民过去贷款平均利率为基准利率上浮80%，那么直补资金担保贷款可使农民每年减少近500元的利息支出。全省范围内，2012年年底直补资金担保贷款余额若能达到100亿元，为农民减轻负担近3亿元。另一方面，直补资金担保贷款运行的高效率也大大节约了农民的时间、精力。最终，农民能以较低的总成本使用直补资金担保贷款。

从政府的角度看，直补资金担保贷款借助财政补贴政策，在不增加国家大额资金投入的情况下，有效引导信贷资金向农村流动，解决农民贷款难的问题。这种原有财政补贴政策基础上的农村金融创新，有效发挥了现有财政资金的引导作用和乘数效应，以较低的政府投入实现了农村信贷服务的广覆盖和政府支农力度的增强。

财政与银行的互联

金融互联(Financial Linkage)，是指两个或多个金融或非金融机构(或正式金融与非正式金融)之间任何形式的战略合作，这种合作一般能扩大农村地区的金融进入，而互联交易是农村金融交易的一个重要特征。吉林省以直补资金担保为农民提供贷款，除了贷款需求方财政补贴和银行信贷的补贴互联外，还创新了一种金融互联方式，主要在于用国家预期给农民的财政补贴撬动当前的银行信贷，建立财政系统与金融部门的联动：贷前，财政部门为银行提供农民的直补信息；贷后，欠款农民的直补资金从财政系统直接划拨到银行。同时，吉林省财政厅委托开发的“吉林省直补资金担保贷款信息交换系统”软件的投入使用，进一步实现了网络直接连接财政部门和银行,简化了农民办贷手续,提高了银行工作效率,并避免了重复贷款。而通过财政部门和银行数据的实时连接,财政可随时掌握贷款情况,进行同步监管。在政府引导下，金融机构降低了农民信贷风险，拓展了农村金融市场；在金融机构的积极参与下，政府实现了农村信贷的正常化和正规化，为引导建设有序的农村金融市场奠定了基础。最终，政府与金融机构以直补资金担保贷款为纽带，形成了“政府搭台，金融唱戏”的金融互联的新方式。

直补资金担保贷款试点工作总体评价

形成良好发展态势

直补资金担保贷款利率低、手续简便，不仅能缓解农民贷款难问题，而且也为银行落实支农政策提供更好的方法，受到广大农民和银行的积极响应。总体上，试点工作呈现出“增点、扩面、提效”的良好发展态势。2010年,公主岭等9个县（市、区）开展试点，当年共发放贷款10.9亿元，11.8万户农户受益。2011年试点范围扩大到全省48个县（市、区），覆盖全省672个乡镇，全年共发放贷款50.1亿元，受益农户30.2万户。截至2012年11月末，吉林省全省已发放贷款53亿元，相当于当年全省直补资金金额的67%，受益农户31.4万户。2010年至2012年11月末，全省累计发放直补资金担保贷款114.6亿元，贷款余额89.02亿元，惠及农户73.5万户，占全省农户的19%，户均贷款为1.6万元。另外，直补资金担保贷款试点还为培育良好的农民信用体系创造了条件。据银行部门统计，到2011年底，参与直补资金担保贷款的农户按期还款的达到99.96%，逾期的只有0.04%。

结构性的不平衡

与此同时，直补资金担保贷款发放还存在地区间和银行间不平衡共存的情况：

一方面，贷款发放在区域分布上不平衡。大部分县（市）的贷款发放额小，少部分县（市）贷款发放额很大。截至2012年11月，直补资金担保贷款当年累放额在2亿～5亿元的县只有7个，而1亿元以下的县就有26个。而较高7县的贷款额合计是较低26县的3倍。在县级层面，不平衡特征同样突出。以公主岭农村合作银行贷款发放为例，相比小额信用贷款的乡际平衡分布，直补资金担保贷款金额频数直方图偏态更大，即大部分乡镇获得了相对很少的贷款量，少量乡镇获得了贷款集中发放。

另一方面，贷款发放在银行间的分布也不平衡，农村信用社占据大部分市场份额，农业银行也已开始扩大市场，其他银行则相对落后。截至2012年11月，农村信用社在所有48个试点县都发放了直补资金担保贷款，余额占总直补资金担保贷款余额的71.6%。农业银行在36个县有贷款发放，市场份额（贷款金额占比）接近1/5。邮政储蓄银行虽然在28个县都有贷款发放，但市场份额只占3%左右。建设银行和村镇银行只在3个县有贷款发放，市场份额较小且无增长。

地区间不平衡的原因

首先，直补资金担保贷款额度上限主要受直补资金金额影响，后者又和农民耕地面积挂钩。因而，地区或农户拥有越多耕地，可获得的直补资金担保贷款金额也越大。从相关数据看，吉林省2012年各县市直补贷款余额和直补资金金额的相关系数高达0.91。

其次，从各县分布情况看，大部分市县获得了相对较少的直补资金，而少部分市县获得了相对多的直补资金，这与直补资金担保贷款分布相似。结合以上两点可判断，一个地区直补资金金额很大程度上决定了直补资金担保贷款发放量。

从2012年起，吉林省所有农民直补资金发放标准基本实现统一（110元/亩左右）。在此基础上，直补资金担保贷款进一步实现了直补政策的“普惠型放大效应”——对种植大县、种植大户的信贷支持力度更大，对偏远而耕地较多的地区和农户普惠程度更高。对于种粮大户或是偏远地区农民而言，他们一般拥有更大面积的耕地，且主要从事粮食生产。同时，相对于其他类型农户或城郊农户，他们可得的信贷支持较少。而直补资金担保贷款的实施，将有助于种粮大户或偏远地区农户获得更大的信贷支持，发挥对粮食生产的正向激励作用，引导金融资本进一步放大财政补贴效应，投向粮食生产和农牧业生产。

耕地分布还进一步影响了参与银行的市场布局。除农信社外，其他银行主要选择在直补资金多的县（市）开展直补资金担保贷款业务。如根据2012年数据，在农业银行未开展直补资金担保贷款业务的16个“空白县”中，有13个县属于吉林省直补资金金额最小的26个县。邮政储蓄银行也主要在直补资金金额较大的县发放直补资金担保贷款，在直补资金较多的前24位的县中进入17个，在后24位的县中只进入11个。建设银行主要在排名第五的扶余县开展了直补资金担保贷款业务。村镇银行80%的贷款量都投放在了排名第七的前郭县。

银行间不平衡的原因

虽然政府在直补资金担保贷款制度设计上，努力引导各银行展开良性竞争，但农村信用社仍然占据了70%多的市场份额，一定程度上依然是“一家独大”。其原因在于其他银行在基层网点覆盖和产品决策权重心上存在“先天劣势”，继而造成了竞争力不足。

首先，农村信用社的乡镇网点比其他银行多，使农民到农信社贷款更加方便。选择在农村信用社贷款的农民，可以不出乡镇就能完成申请并拿到贷款资金。而其他银行则不会为了开办直补资金担保贷款而新设网点，只是在优质客户较多，或者率先获得准入的地区开展贷款业务，增加一定的额外投入。如农业银行为了弥补网点劣势，创新实行“流动银行”，即信贷员下乡逐村集中受理申请，放款后短信通知，农民凭惠农卡即可取款。此举虽然减少了农民向农业银行贷款的交易成本，但农业银行基层网点少，农民取款不便的问题依旧存在。相比之下，农村信用社贷款全流程的方便快捷更受农民青睐。

其次，广布的基层网点和多年基层经验让农村信用社更具信息优势，可以放心地简化农民贷款的审核，进一步方便农民。农村信用社拥有大量农户的基本信息和信用记录，信贷员也十分熟悉当地情况，因此对于大多数申请贷款的农户，农村信用社简单审查后即可放款。以公主岭农村合作银行为例，在直补资金担保贷款推出前，农村合作银行已经对所在地20多万农户进行评级，其中60%有信用记录。直补资金担保贷款推出后，有信用记录的农户直接到网点签署贷款协议即可取得贷款，从提出申请到农民拿到贷款只需2小时左右。相比之下，其他银行大多不具备这个能力。

此外，农村信用社基层单位拥有一定的贷款产品决策权，因而能灵活推出合适的产品。其他银行调整贷款产品则需总行批准，决策链条长，因而现今大多依托现有产品发放直补资金担保贷款，难以推出针对性的产品。这不仅无法贴近农民的实际情况，更限制了农民贷款额度。如农村信用社专门推出“直补保”贷款产品，名义授信敞口最高放大倍数可达10倍，实际最大倍数达8倍多。相比之下，农业银行直补资金担保贷款的名义放大倍数虽然也能到10倍，但只有等额本息一种还款方式，实际放大倍数不到7倍。邮政储蓄银行、建设银行的放大倍数更小，只有5倍左右。然而贷款额度小，恰恰是农民反映最多、最强烈的问题：按每户农民有20亩地、每亩补贴金额为120元计算，理论上放大10倍也只能贷款2.4万元，过小的放大倍数显然对农民没有吸引力。这最终造成了农民贷款向农村信用社的集中。

直补资金担保贷款对农村农民的影响

作为一项农村金融创新，吉林省直补资金担保贷款对粮食生产、农民生活、农村发展产生了积极的影响。

首先，直补资金担保贷款能增加农民的收益，提高粮食生产积极性。一方面，直补资金担保贷款放大了财政直补资金的支农效应。在直补资金担保贷款额度与耕地面积挂钩的基础上，农民拥有耕地面积越多，获得的直补资金和相应的直补资金担保贷款额度也越多。因而种粮大户，特别是那些离城市较远，土地面积较大的农民，可以从中获得更大的信贷支持，为农业再生产提供资金，保障吉林省粮食的持续再生产。另一方面，直补资金担保贷款让农民在择机售粮上有更大的自主权。农民获得贷款后，就不必急于售粮变现，可以根据市场行情选择最优卖粮时机，获得更高粮价和更大的种粮收益。据吉林省粮食经营部门统计，2011年至2012年粮食年度，由于信贷资金的有效支持，吉林省农民玉米销售进度明显晚于周边省份。随着2012年初玉米价格的不断上涨，农民剩余的800多万吨玉米至少可以增加8亿元的销售收入。

其次，直补资金担保贷款满足了农民基本信贷需求。自2010年试点以来，吉林省共发放直补资金担保贷款114.6亿元，户均贷款15592元，缓解农民贷款难、资金短缺问题。同时，直补资金担保贷款门槛低、申请成功率高、手续方便快捷的特性，使其成为农民应急性资金的可靠来源，可以用来解决农民看病、意外事故、孩子上学等燃眉之急，“一分钱再也难不倒英雄汉”。

最后，直补资金担保贷款优化了农村金融环境，并有效引导社会资本流向农村，支援农村发展。正规金融机构提供的直补资金担保贷款利率（按一年期银行贷款基准利率6%计算）只有7.8%，明显低于农村民间借贷。因而直补资金担保贷款工作的开展，可起到压低农村资金借贷市场的利率，挤压农村非法高利贷的作用。同时，该贷款模式可起到培养农民信用意识的作用，为建立农民信用体系打下基础。例如农民为获得该项贷款资格，会积极偿还所欠贷款，改善自身征信记录。而这将有助于农信社等机构历史不良农户贷款问题的解决，实现农村信贷的良性发展。在农村金融环境改善的基础上，直补资金担保贷款将推动更多信贷资金和社会资金流向农村，为农村发展注入新的动力。

政策建议

试点区国有商业银行产品决策权的适度下放

直补资金担保贷款是一种新兴贷款模式，需要相应的产品创新来承载并推动其发展，各银行也需要依托产品创新来应对市场竞争。然而，现今各家试点银行的产品决策权限差异，限制了直补资金担保贷款发展的广度和深度。除农村信用社外，其他银行只能套用现有的贷款产品，偏离了农民的现实境况和需求。因此，为了形成各银行良性竞争，扩大直补资金担保贷款覆盖面，让更多农民享受更优质服务，相关部门应该在贷款产品设计决策方面，适当对试点区国有商业银行“松绑”。

财政—金融互联动态化

在贷款额度上，吉林省已经建立起财政和金融的静态互联，以农民未来十年的定额直补资金作为贷款担保。在未来发展中，可以考虑适当地把补贴上涨空间纳入担保范围，让互联“动态化”。近年来吉林省农民获得的国家直补额度上涨较大，2006年、2007年、2008年吉林省农资综合补贴分别是7.6亿元、19.1亿元、39.74亿元，2012年直补资金总额已达78.9亿元。而根据国家2009年发布的《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见的通知》所提出的财政补贴“价补统筹、动态调整、只增不减”的基本原则，农民直补资金还存在较大的增长空间。动态、适当、合理地将直补资金预期增加部分纳入到农民贷款的担保额度内，将扩大贷款额度，解决农民最为关注的直补资金担保贷款额度小的问题，具有较强的可行性和现实意义。

“财政补贴资金担保贷款”的扩展

在现今直补资金担保贷款的基础上，可将该贷款模式进一步深化为“财政补贴资金担保贷款”。从本质上，直补资金担保贷款的担保品，是国家对农民稳定、长期的财政补贴资金。将该贷款模式从直补资金担保扩展为财政补贴资金担保：

一方面可以拓宽担保品范围，缓解农民反映最强烈的贷款额度上限过小问题。在坚持担保品稳定性和长期性原则下，贷款可将担保品范围从现有的粮食直补和农资综合直补扩展到其他国家财政补贴，如吉林省可将良种补贴也纳入担保品范围。担保资金的扩大，可进一步扩大农民的贷款额度，满足农民更大的资金需求。

另一方面财政补贴资金担保的扩展，能完善财政—金融的互联的机制，防范和分散担保品变动带来的风险。从长期看，国家对农民的补贴总额不会减少，但补贴的政策工具和渠道依旧存在变动的风险。将贷款担保从具体的单个补贴项目扩展到财政补贴整个群，既可以避免补贴发放渠道等变动造成的麻烦，又不会影响直补资金担保贷款的实质内容，即将农民未来应得的国家补贴一次性贷出。只要农民可得的补贴总额不减少，该贷款模式就是可行的。

财政适度贴息

目前直补资金担保贷款的利率，为基准利率上浮30%。这和大部分涉农产业贷款所享受的基准利率甚至贴息优惠相比，依然处于较高水平。考虑到农民的弱势地位，政府或可对直补资金担保贷款进行贴息支持，以起到“四两拨千斤”的作用。以吉林省为例，如果政府对银行贷款基准利率之上的30%全部贴息，如贷款200亿元，则仅需增加支出3.6亿元左右。由于贴息能对直补资金担保贷款工作产生“放大效应”，即贴息能进一步减低农民的资金使用成本，提高农民参与贷款的积极性，并能降低银行的风险和成本，所以可假设贴息后直补资金中用于担保贷款的比重会从原来的10%上升为40%。以2012年吉林省直补资金规模78.9亿元，年贷款基准利率为6%，按平均放贷倍数为7倍计算，贴息后贷款规模可达221亿元。以4亿元的财政支出激活221亿元的农村信贷资金，带动农村发展，可进一步实现财政资金支农惠农强农的扩大效用。

完善银行业配套监管考核体制

根据直补资金担保贷款的特点，金融机构监管部门及上级管理部门可进一步完善配套体制，以更为灵活的监管和考核方式对待该项贷款业务。由于直补资金担保贷款期限长，贷款额度较小，因而会在短期对基层贷款发放机构“经济资本”等考核指标产生不良的影响。但从长期来看，直补资金担保贷款实际的贷款风险远远低于现有考核指标体现的风险。因此，建议相关部门在监管和考核中，能根据直补资金担保贷款的特点，适度调整经济资本等项目考核的权重。同时，在银行不良贷款的考核中，该贷款模式也应区别于其他分期还款产品，以促进金融机构对直补资金担保贷款的有效执行和推广。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）