区域二元金融和谐发展之探索

区域金融从空间差异的角度看，可区分为发达地区金融与欠发达地区金融，亦即二元金融；通过区域二元金融之间的互补互动，实现区域金融的和谐发展，对于农村合作金融体系的可持续发展，具有十分重要的现实意义。省级联社在促进农村合作金融和谐发展中应有所作为。在充分维护省农合机构组织体系完整的前提下，一方面通过发达或相对发达地区农商行、农信社与欠发达地区农信社的互补互动，切实解决欠发达地区农信社解困和发展问题；另一方面要做实省联社，充分发挥省联社的行业职能作用，促进欠发达地区农合机构健康可持续发展。

区域二元金融客观存在与现实表现

区域二元金融是客观存在的，区域金融的空间差异即表现为二元金融。区域二元金融，是指一个国家或地区金融资源与运行在空间上的分布状态存在明显差异的结构。发达地区与欠发达地区金融，实际就是二元金融从空间差异的视角进行划分的。区域二元金融空间差异长期客观存在，形成的原因包括经济规模、经济结构、地理环境、货币化程度、市场化程度、信息条件、金融人格、金融努力水平、金融政策、法规及制度等等。区域金融研究不同于传统金融研究，它将空间差异、空间过程和空间相互作用引入研究范围，充分考虑具有广阔内涵的区域差异，并结合经济学、社会学、政治学和法律学等研究方法进行全方位的研究，进一步拓宽了金融研究的视角。

以广东省为例，珠三角与非珠三角地区农村合作金融机构的金融特征截然不同，表现为较明显的区域二元金融。珠三角地区农村合作金融机构主要面向企业与城镇居民，客户规模相对较大，金融交易活跃，具备集聚效益和外部规模效益，城市金融特征明显；而非珠三角地区农村合作金融机构主要面向农村、农业、农户以及规模较低的企业，客户数量较多，金融需求小而散，缺乏规模经济，传统农村金融的特征明显。一是业务规模与盈利能力差异，广东省80%的规模与效益是由珠三角地区创造的。截至2011年末，珠三角地区农村合作金融机构的存款余额、贷款余额、账面利润和净利润分别占广东省的71%、70%、81%和80%。二是资本状况与抵御风险的差异，广东省80%的资本聚集在珠三角地区。珠三角地区农村合作金融机构的股本、资本净额、净资产分别占广东省的67%、82%和72%。三是历史包袱和资产质量差异，广东省80%的包袱和不良资产均在非珠三角地区。

区域二元金融和谐发展的路径选择

区域二元金融的客观存在需要我们选择促进其和谐发展的路径，不是被动地坐视其存在，而是要主动地进行制度安排。

首先，需要明确政府在金融市场中的作用。对政府在金融市场中作用有两种不同的观点：一种观点认为，政府干预会阻碍金融和经济的健康发展，要减少政府对金融业的干预，培育一个竞争性的金融体系，让市场发挥资源配置的作用；另一种观点则强调政府应在金融市场中积极发挥作用，以促进金融和经济的发展。我认为，对于二元金融差异较大，欠发达地区金融发展严重滞后的现象，在政府立足构建和谐社会的这一背景下，政府不仅有条件而且有责任采取有效的政策促进欠发达地区的金融发展。

其次，是如何进行制度安排的问题。由于市场失灵的存在，自由经济不能有效地增进长期效率。特别是在经济发展的早期阶段，供给主导型的金融更能积极地促进工业化与经济增长。但政府的干预仅仅是对市场的有益补充，绝不是取代市场。因此，政府干预金融市场的目的应是保障金融市场的正常运行，或者说使金融市场更有效地运作。我认为，针对二元金融的制度安排，在政策上要区别对待，有松有紧，有宽有严，其中包括利率政策、存款准备金政策、税收政策、信贷政策等。同时，在补偿方式上也应有多种选择。比如，对农村金融机构的不良资产进行核销，对生活困难、面临破产的家庭的借款允许破产免债等；在区域金融合作上，政府应积极引导和支持，促进区域之间金融资源、金融信息和金融技术的流动，优化其配置，从而使参与合作的主体实现“共赢”。同时，在金融制度的安排上不能“一刀切”、“齐步走”，比如要承认经济落后地区、一些少数民族地区的特殊性，不能不顾条件地推行市场化，按商业模式运作。

与国有商业银行不同，单个合作金融机构存在规模小、风险大、随时面临倒闭等问题，同时，合作金融机构具有同质性且都存在规模不经济导致经营成本过高等问题。因此，在促进区域二元金融和谐发展的路径选择上有其特殊性。从广东的情况，农村信用社改革试点工作开展以来，通过中央、地方政府的各项政策扶持，社会各界对农合机构增资扩股的支持以及农合机构自身的努力，广东省农合机构从2002年底资不抵债870亿元到2011年底实现资能抵债870亿元，整体上实现了跨越式发展。目前广东省已有13家农商行挂牌，达到农商行准入条件正在改制的也达到了12家；与此同时还有20家农合机构有历年挂亏，且都集中在非珠三角地区。从未来农信社的扶持政策看，央行进一步的票据支持已经不太现实，而税收优惠效果甚微，杯水车薪。在这种情况下，农合机构之间必须通过抱团取暖，通过省联社、发达地区农合机构与欠发达地区农合机构的互补互动，最终促进欠发达地区农合机构走上可持续发展之路。

从国外合作金融百年的发展历程看，单个合作金融机构之间可通过自发结成合作金融体系及体系内的互补互动，解决了单个机构规模小、风险大而面临的可持续发展问题。如自发结成合作金融机构体系的加拿大魁北克省的帝加鼎集团，在体系内部的互补互动上有四个主要特点。一是资源共享。包括集团为基层机构提供全方位的服务。如集体采购降低成本；对流动性、风险和利率的管理；通过设立的各专业性公司为基层提供保险、信托、证券等金融产品；借记卡和信用卡服务、运钞和其他商业服务；培训和选择管理人员和董事，同时参与基层合作金融机构班子的管理。二是系统的标准化。包括操作系统、政策和规范以及产品的标准化，统一的机构形象和品牌。三是整体的稳定性。即通过内部各种协议和章程形成一个稳定的组织机构，以免受外界不利因素的影响，如建立突发安全基金、保险基金和保证基金来解决系统出现的问题；同时，集团作为一家主要银行，负责管理基层机构的流动性以及在资本市场筹措资金。四是建立内部的规章和战略来完善强化治理结构。包括民主收集基层意见，形成决策，集团通过提供专家型服务来促进基层的竞争力；建立了直接对集团总裁负责的独立监管机构，建立严格的监管标准，并授予了对违约和困难合作金融机构监管的权利。

借鉴国外经验，要解决欠发达地区农合机构的可持续发展问题，我认为，关键是要做到以省级联社为代表的农村合作金融体系与欠发达地区农合机构的互补互动。互补互动，是指优势补充、共同参与和互相推动，农村合作金融机构之间通过建立一系列的制度安排来实现优势互补和相互作用并形成良性循环这一过程。如发达地区农合机构相对于欠发达地区农合机构在机制、内控和管理上有着明显的优势，而后者则在农村网点设置、地域分布和农村客户资源上有优势，可以通过合作实现互补；同时，农合机构之间通过互动，实现质量、规模和效益的提升。从互补互动的层次上看，我认为，目前农合机构互补互动至少有两个层次：一是省级联社与农合机构（包括欠发达地区农合机构）的互补互动，如省级联社为基层农合机构提供信息科技、资金运用、产品研发和业务拓展等服务，帮助其降低经营成本，增强盈利能力；二是发达地区农合机构与欠发达地区农合机构互补互动，如发达地区农合机构与欠发达地区农合机构在股权、管理、资金等方面开展的合作，实现双赢，缩小差距。因此，建立省联社与欠发达地区农合机构、发达地区和欠发达地区农合机构的互补互动，是促进农合机构共同发展的一条现实的路径选择。

立足促进区域金融和谐发展的省联社改革取向

省级联社产生的初衷是中央把农村信用社的管理权下放到省级地方政府，省级地方政府寄希望省联社的管理平台能够促进辖内农合机构健康可持续发展。经过几年的改革试点，各省农合机构从整体破产的困境实现了整体经营上的可持续，省联社也从成立初期的倚重管理转变为目前强化服务职能。未来的改革取向，应该针对农合机构业务发展差异扩大的趋势，将省级联社改制为省级农村合作（联合）银行，为基层农合机构提供全方位的业务发展支持，在省级农村合作（联合）银行与农合机构之间建立互补互动的机制，促进区域农合机构的协调发展。

将省联社改制为立足服务农合机构的省级合作（联合）银行

面对农村合作金融机构的二元金融现象，作为省政府履行对省农信社的行业管理、服务、指导和协调的平台和载体，在促进农合机构的和谐发展上应该有所作为，并应根据各省的实际情况作出有效的制度安排。国外合作金融机构联盟总部可以同时具有多种功能，既是一家全能银行，其业务范围甚至包括信托、保险、经纪商等，又为辖内的机构提供各种业务服务，如国际业务、投资业务、产品研发、数据、结算，培训等等，有的还兼具管理机构、监督机关的功能。我国各省的省联社实际相当于国外合作金融机构联盟总部，如借鉴国外经验，将省联社重组成为省级农村合作银行，就可以为基层机构提供全方位的业务服务。

国外合作金融机构都走过了从单个分散独立的合作金融组织联合成立合作金融体系的过程，而作为成熟的合作金融体系的标志，都是以总部为银行出现的，如德国的德意志中央合作银行、法国的中央农业信贷银行、荷兰的中央合作银行、加拿大的帝加鼎金融集团等。从荷兰合作银行的发展历程看，初期全国有3000多家法人机构，之后逐步整合到目前的139家。1898年荷兰北部的6家合作银行及南部22家合作银行联合组建了两家合作银行。1972年两家合作银行合并组建了荷兰合作银行。再从德国合作金融机构发展历程看，自19世纪中叶舒尔茨和雷发巽分别成立城市信用社和农村信用社以来，经历了长达100多年的发展历史，合作金融体系以及它们的中央银行、地区银行和国家审计联盟、互助保险协会、抵押和住房储蓄银行等形成了德国合作金融完整的系统。在这个发展过程中，还建立了一整套有关合作银行的法律体系，如德国的合作银行是在德国银行法下注册的全能银行，提供全面的金融服务，并与其他商业银行和社区银行开展全面的竞争。再如法国农业信贷银行战略联盟，代表地区性的农业信贷互助银行并保护它们的共同权益和利益，对所属机构实施管理、通过技术和财务手段进行控制，并采用各种必要的方法来评价每个信贷互助银行操作的正确性，特别是成立新的互助银行和互助银行之间的破产和合并。由于合作金融体系的中央银行对基层合作金融机构的情况相对监管部门来说更为了解，信息收集的成本更低，同时，出于联盟本身对基层合作金融机构监督的需要，一些国家的金融监管当局对联盟授予了辅助监管（auxiliary supervision）和授权监管（delegated supervision）等做法，提高了监管的效率。国外合作金融发展，为省联社的改革取向提供了一条可借鉴的道路。

具体设想是，维持目前自下而上参股模式不变，将省联社改制为省级农村合作（联合）银行，为互补互动的实施提供体制上和财力上的保障。第一，省级农村合作（联合）银行实现从管理到服务的转型，为全方位的互补互动打下体制基础。省级农村合作（联合）银行除了构建统一的数据信息系统、风险管理系统、银行卡系统、产品研发系统等，解决部分农村合作金融机构想干干不了或者干不好的事情，可以通过开展全方位的业务如批发业务、资金调剂、银团贷款、银证银保合作等业务满足基础法人机构的业务需求，增强农村合作金融机构的整体竞争力。第二，省级农村合作（联合）银行通过做实和做强为欠发达地区农合机构解困提供财力上支持。在做实做强省级合作（联合）银行的基础上，全面取消管理费，减轻基层机构财务负担，同时，还可以直接对欠发达地区农村合作金融机构特别是高风险机构参股或者控股，通过高“溢价”的方式剥离困难机构的历年挂亏和不良贷款，甚至可以给欠发达地区农合机构直接注资,为解决其历史包袱创造条件。

维护农合金融体系的完整是互补互动的前提

目前，已经成立的农村商业银行都有脱离农合金融机构体系的想法，各省在对农商行的管理上也采取了区别于农信社的做法。由农村商业银行和农信社通过入股加入省联社组成农合体系（联盟）也是国际上通行的做法，区别仅仅在于这种体系紧密程度、类型和内部结构上。在体系的紧密程度上，如有的仅仅有内部信息交流等比较松散的体系；有的则有共同目标、标识以及一致的行为准则等结合紧密的体系。在体系的类型上，一种是自发结成的，如加拿大帝加鼎集团；一种是依法结成的，如法国的农业信贷银行；另一种是政府牵头实施的，如目前我国各省以基层信用社入股成立的省联社。在体系的内部结构上，有的是两层结构（基层合作金融机构—总部），还有的是三层结构（合作金融机构—地区性总部—总部）；从基层的合作金融机构的产权形式来看，有的是采用信用合作社模式，有的则是采取银行模式（服务范围已经超出了服务社员的范围，并与其他商业银行展开了市场竞争）；从体系本身来看，有的以银行的整体形象在本国和国际市场上开展业务，如德国、荷兰，有的甚至以金融集团的形象提供信贷、保险、信托等诸多产品和服务，如加拿大魁北克省的帝加鼎集团。

国外合作金融机构结成紧密的战略体系，实质上就是通过联盟内的互补互动，实现合作金融机构的做大做强，解决了单个合作金融机构存在规模小，风险大以及规模不经济导致经营成本过高等等问题。世界银行在一个跨国调查的基础上研究了合作金融体系的整合程度以及表现，通过分析也得出结论：紧密型体系的效率明显高于松散型。也正是因为如此，许多国家在法律上规定单个合作金融机构必须加入合作金融体系。如法国的法律就规定，每个信贷互助银行必须加入一个地区性的联盟，并且每个地区性的联盟必须加入法国农业信贷银行战略联盟。我国的农合机构（包括农村商业银行）普遍存在规模小，产品少、服务层次和抗风险能力低的问题，结成合作金融体系，通过体系内的互补互动如战略规划、技术和业务支持、参股和控股等，完全可以克服单个合作金融机构的缺陷，增强了其市场竞争力。我认为，只有维护农合金融体系的完整，才能通过统筹整合广东省优势资源，帮助、支持和带动欠发达地区农村合作金融机构快速发展，以强带弱、以强补弱，实现整体解困、区域协调、共同发展。

（作者系广东省农村信用联社理事长）