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关于金融消费权益保护的思考

2012-11-20 05:55:51 来源: 金融时报(北京) 0人参与

2008年国际金融危机凸显金融消费者保护不足问题。危机后,加强金融消费者保护成为国际共识和发展趋势。2012年全国金融工作会议明确提出,“把金融消费者权益保护放在更加突出位置,加强金融消费者教育”。保护金融消费者,对于提振金融消费者信心、维护我国金融体系稳定和可持续发展、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、行为金融理论与金融消费者保护

行为金融学很早就开始关注金融交易中的信息不对称、认知偏差、羊群行为等问题,这些问题使得金融消费者难以依靠自身的力量来维护其合法权益。

1、金融交易中存在信息不对称消费者在众多产品和服务中作出最优选择的能力始终依赖充分和良好的信息披露。由于社会分工不同,市场交易信息从初始状态起就不对称。在消费金融领域,金融产品与服务的专业性、技术性非常强,进一步加剧了不对称。尽管信息搜寻在一定程度上可以缓解信息不对称问题,但由于成本过高,导致金融消费者难以进行信息搜寻。金融机构具有信息优势,由金融机构主动进行信息披露,无疑更加经济。但研究发现,金融机构天然缺乏披露信息的动力,尤其是在金融产品风险较高时,金融机构往往会刻意隐匿产品特质、潜在风险、后果责任等重要信息。

2、金融消费者存在认知偏差金融消费复杂、专业,金融消费者往往无法理解产品与服务的交易方式或预期收益,一旦理解错误,可能造成财产损失。金融消费者因缺乏金融知识,通常对金融机构产生一定依赖,错误地认为金融机构会以客户利益作为决策出发点。但是,金融机构往往会利用金融消费者的认知偏差向其推销不适合的产品和服务,导致金融消费者风险承受能力被放大。

3、“羊群行为”加剧金融市场非理性波动

“羊群行为”是指金融消费者在信息不充分的情况下,其投资行为受到其他消费者的影响,模仿他人决策或者过度依赖舆论的行为。金融市场的运行是由个体和组织的相互作用所决定的,个体投资决策会影响整个市场体系行为。投资者之间行为的简单模仿、传染,可能会产生价格泡沫,加剧市场波动,影响金融体系稳定。

二、加强金融消费者保护的重要意义

1、加强金融消费者保护是维护金融体系稳定的重要基础

与一般消费者相比,金融消费者面临金融交易复杂多样、专业性强等问题,其权益容易受到侵害。同时,由于金融消费者数量众多、合力强大的特点,一旦涉及面广的重大利益问题未得到妥善处理,可能对金融市场和经济环境造成较大冲击。强化金融消费者保护,不仅有利于规范金融市场秩序和交易行为、减轻风险传递和扩散的危害,同时也将维护金融稳定的关口前移至金融产品设计、金融交易规范以及金融消费者教育等方面,防范系统性风险累积,从而提高金融体系的稳定性和可持续性。

2、加强金融消费者保护是提振金融消费信心的基本前提

建立完善的金融消费者保护制度,可以有效增强公众对金融体系的信心。危机后,很多国家和地区深刻认识到,忽视对金融消费者的保护,会破坏金融机构赖以发展的公众基础,从而危及整个金融体系。有效的金融消费者保护和教育,可以重塑金融消费者对金融体系的信心,提高金融消费者安全意识和自我保护能力,使金融在更大范围内更好地服务更多消费者。

3、加强金融消费者保护是金融业稳健经营的关键要素

金融消费者保护本身隐含着金融机构的公信力建设,保护客户是金融机构自身业务经营的“题中应有之意”。了解客户、保护隐私、公平对待、风险提示、信息披露、禁止商业贿赂、防止利益冲突等,是金融业从业人员基本职业操守,也是金融机构规范服务、树立声誉、吸引客户的立身之本。保护金融消费者,还是金融业社会责任的集中体现。金融业应当强调伦理经营和“负责任的金融”理念,在体现商业价值过程中不断提升品牌和实现自身可持续发展。

三、金融消费者保护是危机后国际金融监管改革的重要内容之一

危机后,各国深刻认识到,忽视对金融消费者的保护,会破坏金融机构赖以发展的公众基础,从而危及整个金融稳定,因此,国际机构和各国政府更加注重金融消费者保护和教育。二十国集团、世界银行、经合组织、金融稳定委员会、金融包容联盟(AFI)等均将金融消费者保护作为一项核心工作。2011年10月,二十国集团巴黎峰会公布了经合组织牵头制定的《金融消费保护高级原则》(HighLevelPrinciplesonConsumerProtection)。2012年6月,世界银行出台了《金融消费者保护的良好经验》(Good Practices for Financial Consumer Protection)。

2011年10月,金融稳定委员会发布了《重点涉及信贷的消费者金融保护》(Consumer Finance Protection with Particular Focuson Credit)以及《消费者金融报告》(Report on Consumer Finance)。金融包容联盟自2009年成立以来,一直将金融消费者保护作为重要工作之一。2011年9月,金融包容联盟专门成立了消费者扶持与市场准则(CEMC)工作组,宗旨是形成一套金融消费者权益保护的核心原则。

经合组织下设的金融教育国际网络(INFE)主要致力于金融教育,2009年5月发布了《金融教育和认知最佳实践》(Good Practices for Financial Education and Awareness)以及涉及信贷、保险和私募基金金融教育和认识的最佳实践。目前,国际上正在研究成立一个金融消费者保护的实体机构——金融消费者保护网络(FinCoNet),以更好地促进国家间金融消费者保护经验交流以及国际规则形成。

发达国家纷纷修改法律,制定新法,改革、调整监管体系,强化金融消费者保护工作。美国2010年7月出台了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,设立了相对独立的金融消费者保护局(CFPB),并将资产大于100亿美元金融机构、非银行放贷机构、收债公司交由金融消费者保护局负责监管。英国2010年4月进行金融监管改革,将金融服务局(FSA)的金融监管职能划归英格兰银行,并设立审慎监管局,FSA原有的金融消费者保护职能由新设的金融市场行为监管局(FCA)承担,主要职责是为金融消费者提供适度保护。

发展中国家也日益关注金融消费者权益保护。一些国家新成立了独立的金融消费者保护机构,如马来西亚的金融调解局(FMB)、墨西哥的国家保护金融服务者委员会(CONDUSEF)、秘鲁的金融督察专员局(FOS)、塞内加尔的金融服务质量监督局(Observatoire de la Quanlité des Services Financiers)。

我国香港和台湾地区也非常重视金融消费者保护。2012年6月19日,香港成立“金融纠纷调解中心”,采取“先调解后仲裁”的方式便捷、有效地解决金融纠纷,其裁决具有法定约束力。2011年6月3日,我国台湾地区通过《金融消费者保护法》。该法明确了金融消费者的概念,专门建立了“金融消费争议评议中心”,其裁决相当于民事判决,具有法定约束力。

四、我国金融消费者保护机构职责及试点情况

我国非常重视金融消费者权益保护工作,决定在人民银行、银监会、证监会、保监会均设立相应的金融消费者保护部门。2011年4月,保监会获批设立“保险消费者权益保护局”,主要职责为:拟订保险消费者权益保护的政策法规;调查处理损害保险消费者权益案件;开展保险消费者教育及服务信息体系建设工作,指导开展行业诚信建设工作;督促保险企业和从业人员加强信息披露、消费者风险提示等工作。2011年5月,证监会获批设立“投资者保护局”,主要职责为:拟订证券期货投资者保护的政策法规;组织开展投资者教育和服务工作,督促市场主体向投资者提示风险;受理投资者投诉并组织协调、督促有关方面办理;协助投资者对受侵害权益依法进行救济;按规定监督投资者保护基金的管理和运用。2012年3月,人民银行获批设立“金融消费权益保护局”,主要职责为:综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题,会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案;会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范;对交叉性金融工具风险进行监测,协调促进消费者保护相关工作;依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作。同日,银监会获批设立“银行业消费者权益保护局”,主要职责为:研究制定银行业消费者权益保护工作总体规划,拟定银行业消费者保护的规章制度和具体政策;调查处理银行业消费者投诉;开展银行业消费者公众教育等。

事实上,在相关金融消费者保护机构设立前,人民银行、银监会、证监会、保监会在各自职责范围内已经开展了卓有成效的金融消费者保护试点与改革工作。以人民银行为例,总行各相关司局长期以来做了大量卓有成效的工作,如下发《中国人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》、《中国人民银行关于银行业金融机构进一步做好客户个人金融信息保护工作的通知》等,推动个人金融信息保护工作;从制度建设、加强对金融机构检查督导、加大打击假币犯罪力度等方面,加强反假币管理工作;参与起草的《反洗钱法》、出台的《金融机构反洗钱规定》和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等制度办法中,均以专门条款明确客户身份资料和交易信息的保密要求和使用范围,并对泄露个人隐私的行为给予行政处分或行政处罚等;有针对性地在银行卡、账户管理、非金融机构支付服务、外汇管理等领域积极出台相关制度措施,及时纠正金融机构的违规行为,有效维护了金融消费者权益。

人民银行各分支行也积极开展金融消费者权益保护试点工作。2010年以来,开展金融消费者权益保护试点的分支行在规章制度设计、工作机制构建、保护模式探索、投诉申诉平台建设等方面做了有益尝试,取得积极成效。截至2012年8月末,人民银行1086个分支机构开展了金融消费者权益保护试点工作,设立了653个金融消费者维权中心。各试点分支机构通过下发指导意见、设立金融消费者维权中心、开发金融消费者保护信息管理系统、探索多元化投诉申诉解决机制、建立典型投诉申诉案例报告与共享制度、提供咨询服务等方式,扎实推进金融消费者保护工作。试点期间,各分支机构在职责范围内,通过对消费者投诉申诉的受理、转办、分办、督办、调查、调解、回访、评估等,积极处理金融消费纠纷。截至2012年8月末,所有试点分支机构共受理消费者投诉申诉8266件,其中涉及人民银行职责的投诉申诉3745件,涉及业务主要包括人民币管理、支付结算、征信管理。这些投诉申诉目前已处理8040件,投诉申诉处理结果满意度98.16%。

同时,金融消费者宣传教育工作逐步展开。人民银行总行各司局、各分支行在金融消费者教育方面也开展了很多有影响的活动。如做好利率政策宣传工作,妥善处理相关来信、申请;通过制作反假货币宣传片、印制反假货币宣传手册、建立人民币防伪知识互动网页、组织反假货币宣传小分队等形式,加强反假货币宣传工作;开展“6.14信用记录关爱日”、“征信知识宣传周(月)”、“征信专题宣传月”等专项宣传活动;组织编写反洗钱宣传手册并向社会免费发放,开展“反洗钱宣传月”、反洗钱知识竞赛等特色活动;通过设立展台、制作宣传板、发放宣传材料、举办专题讲座等形式推进“金融知识进社区”活动。各类活动组织有序,效果较好。同时,在相关司局和分支行的共同努力下,人民银行已加入经合组织(OECD)下的国际金融教育网络(INFE),该组织正在努力通过二十国集团(G20)峰会,推动金融教育成为国家战略。

在人民银行和有关监管部门的共同推动下,金融机构的消费者保护体系进一步完善,金融服务质量显著提高,金融业整体形象进一步提升。各地开展的金融消费者权益保护试点工作,在一定程度上化解了矛盾和争议,优化了当地金融生态环境,促进了区域内金融稳定和社会和谐。

五、完善金融消费者权益保护机制亟待解决的问题

对比国际方面的最新动态,我国金融消费者保护方面仍有一定差距,主要体现在:

一是没有金融消费者权益保护专门立法。现有的《消费者权益保护法》、《产品质量法》中没有金融消费者保护、金融服务质量方面的规定;《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规尚未建立起完善的金融消费者保护体系。

二是金融消费者权益保护协调机制亟待建立和完善。如何加强人民银行、银监会、证监会、保监会部门间的协调,协调处理跨市场、跨行业金融产品与服务涉及的金融消费者保护问题,确保金融行业间规则的一致性,形成金融消费者权益保护的合力,是我们目前面临的一个重要问题。

三是金融消费者投诉与纠纷解决机制方面需要整合。目前,人民银行、银监会、证监会、保监会均自行探索不同的投诉受理和纠纷解决方式,尚未能从整个金融业角度出发统筹考虑建立统一的金融消费者权益救济渠道。

进一步完善我国金融消费者保护机制可从以下几个方面重点考虑:

1、积极健全金融消费者保护法律体系

建议尽快制定出台金融消费者权益保护专门立法。立法可以考虑两种方式,一是制定金融消费者权益保护法或行政法规;二是对现有的《消费者权益保护法》进行修订,以专门章节对金融消费者权益保护作出具体规定。鉴于全国人大法工委目前正对《消费者权益保护法》进行修订,将金融消费者权益保护相关内容充实进该法是相对比较可行的选择。

2、探索建立金融消费者保护协调机制

我国已有“一行三会”设立的四个金融消费者保护机构,下一步,应在明确划分四个部门职权职责的基础上,建立部门间信息交流、联席会议以及对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等协调与合作机制,共同保护金融消费者。同时,金融消费者保护部门也应加强与相关政府部门、金融行业协会、消费者协会、媒体和高校等方面的交流与沟通,合力促进金融消费者保护工作。

3、稳妥构建多元化金融消费纠纷解决机制

从国际上看,各国金融机构、监管部门、行业协会、督察专员与法院等共同构成多元化的金融消费纠纷解决机制。我国现行《消费者权益保护法》第34条规定的与经营者协商和解、请求消费者协会调解、向行政部门申诉、申请仲裁、提起诉讼五种消费争议解决方式并行可供选择,无孰先孰后的规定。但是,解决金融消费纠纷涉及专业性、技术性知识,应先行由金融机构与金融消费者进行协商解决,然后再向金融消费者权益保护部门投诉申诉。从世界各国和地区的经验看,90%的金融纠纷都由金融机构进行了妥善处理。下一步,还要考虑建立简捷、高效的金融消费纠纷处理机构,如英国和秘鲁的督察专员、香港的金融纠纷调解中心、台湾的金融消费争议评议中心等,均值得我们借鉴。专门的金融消费纠纷解决机构,必须具备机构、人员方面的独立性,其裁决应具法律约束力和执行力。

4、不断提高金融消费者自我保护能力

有效的金融消费者教育,可以增强公众对金融体系的信心。要考虑制定金融消费者教育规划和指标体系,形成长效工作机制。要为金融消费者提供专业的法律、金融知识咨询服务。要进一步强化金融机构对客户的教育、引导责任,将其做为金融业务经营活动的必然组成部分。考虑建立评估金融机构金融消费者教育有效性的指标体系。要动员多种社会力量,通过多种形式,积极开展金融消费者教育。

同时,要通过教育让金融消费者懂得“买者有责、卖者余责”的理念和约束作用,即监管保护并非万能。虽然存在事前约束与事后救济手段,但其局限性决定了事前不可能完全消除金融消费者自身的风险属性,事后也不可能得到完全补偿,除非金融机构完全违反了法律、法规,更不能因金融消费者保护监管引致为道德风险行为的发生。要防止消费者认为有监管保护,而经受不住个别金融机构的误导与利诱,涉足明显超出自身风险承受能力的金融产品市场。“买者有责”的警钟应时刻敲响在耳边。

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责任编辑:NF075(本文来源:金融时报 作者:王华庆)庄航行
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