渣打建议中国将平台贷款转移至政策性银行

网易财经编者注：渣打银行在今日发布的题为《中国 – 如何解决地方政府债务问题》特别报告中指出，只要得到正确的处理，中国的地方政府债务问题并不意味着中国经济增长或银行系统发展之路的终结。解决这个问题对于中央政府总资产负债表的最终影响将有限。 上一次银行援助方案耗费了相当于国内生产总值约22%的资金，和这一次的方案规模相仿。但这并非没有代价，所有措施均会通过所得税、通胀‘税’或较低的实际存款利率‘税’等各种税收将这些损失最终转嫁到勤俭节约的居民身上。

本篇报告中，我们将概述对于中国如何解决10～14 万亿人民币（1.5～2.1 万亿美元）地方政府债务问题的观点。我们认为， 依靠税收和土地出让收入也许无法解决问题，这部分可用资金显然非常有限。同时，银行也无法消化如此庞大的潜在贷款损失。 我们认为，解决这个问题需要中央政府采取一些措施。只要得到恰当的处理，地方债务问题将不会引发银行业危机或宏观经济增长放缓。鉴于中央政府的收支状况和税收能力，以及中国经济的名义增长率维持强劲增长，这个问题应可得到解决。

• 短期而言，我们认为需要增加财政部在基础设施方面的预算开支。 这将为一些债务缠身的项目提供重要的流动资金，并令深陷地方债务问题的银行恢复稳定。我们也认为，一家国家政策银行的参与能够起到很大的作用—发行债券、从银行购入非盈利贷款（按较小的估值折让）并进行项目全程管理。除此之外，利用部分预算收入和土地出让收入设立基础设施偿债基金（ISF），用来回购2012～2015 年的到期债券。

• 在财务和金融行业也需要进行重大的改革。 需要进一步集中管理支出责任、公布政府预算，以及增加地方政府在营收和债务发行方面的自主权。 否则，这项援助方案将和1998-2005 的方案一样，决不会是最后一项援助方案。

• 我们期待收到读者的反馈意见。我们的这些观点也并非无懈可击——毕竟地方政府债务问题仍存在着太多未知数。

引言

去年年底，我们在广西农村驾车经过一片准备兴建多车道公路和新铁路的荒地。 在途径其中一个公路项目的时候，我们发现有一座小山挡在新公路的前方（我们的首页照片）。 我们问当地的向导：“他们准备怎么做？” 向导很平常地回答：“哦，他们准备炸掉它。” 中国基建工作面临的困难可能非常严峻，但如果问题过于棘手，解决方案也许非常简单。

约10,000 个地方政府融资平台（LGIV）及其地方政府投资项目的贷款总量接近10-14万亿元人民币（1.5-2.1 万亿美元）。 这些数字仍存在争议—我们将在最后的表5 解释不同的估计值（首发于On the Ground，2011 年6 月29 日，‘China – Build it, and someone else will pay for it’）。本报告中将使用14 万亿元人民币的估计值。 我们在图1 中展示了这个数值对于政府债务总额的意义，我们估计截至2010 年年底债务总额约为国内生产总值的70%。根据中国银行业监督管理委员会（CBRC）的数据，约有2-3 万亿元人民币（3,000-4,500 亿美元，约为国内生产总值的6%）的地方政府融资平台贷款已经存在问题。 我们进一步假设目前使用相关资金的项目将不会偿还这些贷款中的大部分（或甚至是绝大部分）。 因此，潜在坏账的规模仍然是个较大的未知数。

我们认为，偿债问题可能将扩散至整个国家，短期内将需要出台正式的由中央政府主导的地方政府融资平台债务解决机制。 有迹象显示北京已经在考虑某些类型的援助机制。

我们将列出我们认为北京可以作出的选择。所有选择均会令银行、地方政府和一些中央政府机构承受一定的损失。 所有措施均会通过提高税负、降低银行存款利率和/或通胀将这些损失最终转嫁到勤俭节约的居民身上。但只要有效地处理，这个问题将不会对整体经济造成较大的冲击，问题的解决也只会对银行系统和经济带来有限的损害。北京可以采取一些较佳的选择。

短期而言，增加财政部向地方政府的拨款（通过增加2011 年下半年和2012-13 年的预算）将是支持这些项目和维持金融业稳定的一个相对容易的方法。

然后，我们建议将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行。 政府也可以新建一个归财政部所有的平台来承担这些贷款，即地方政府融资平台贷款解决机构。但我们认为，由政策银行中具备专业能力和经验的人员来负责相关工作更为合理。

这种援助方案将需要一家政策银行发行大量的新债务以及中央政府给予大力的支持。我们也建议在之后成立一个专门的基础设施偿债基金（ISF），由超额财政收入作为资金来源，用于在债务到期前回购政策银行的债务。 成立一个偿债基金提早回购债务将令投资者更加放心他们的资金将能够获得偿还。

政府需要成立一个跨部门的特别项目组来管理这些支出和贷款转移工作。也可能需要成立各省间跨部门的协作。 解决地方政府融资平台债务问题将是一个缓慢、复杂的过程—需要花费数年的时间。 政府需要特别小心，确保缺乏资金的地方政府不会过多地将项目甩给政策性银行，或滥用所增加的拨款。 中央政府也需要考虑如何限制道德风险，目前的道德风险已经过高。

然而，正如我们在本报告中所述，我们认为这个问题虽然复杂，却并非不可解决。鉴于官方政府债务较少，2011-15 年的名义国内生产总值预计将强劲增长12-15%，强大的税收能力和保守的开支习惯，以及较低的外债和仍然偏紧的资本管制，这个问题将不会触发银行业或整体经济的危机。

更重要的是，当这个问题解决后，中国需要重新建立其财务和金融系统，以免在下一次经济危机来袭时重蹈覆辙。 这是一项艰巨的工作。