探因：为何个税二审草案坚持不改免征额

据报道，全国人大常委会27日二次审议的个税法修正案草案，维持初审稿中将起征点从2000元提高至3000元不变，并将超额累进税率中的第一级税率由5％降到3％。从二审草案中我们看到，政府在出台减税方案时仍然留有余地。

一、不符合“十二五”规划目标

与GDP和CPI的增长速度相比，免征额3000元这一水平仍然过低。1981年我国开始征收个人所得税时，起征点金额为800元，当时，中国名义GDP为4891亿元，实际GDP为4450亿元，免征额是城镇职工月平均工资的20倍左右。三十年过去了，2010年中国名义GDP约为1981年的80倍，实际GDP约为1981年的20倍，CPI约为1981年的五倍。而免征额仅仅由800元上升到3000元，这显然与“十二五”规划中的“居民收入增长不低于国内生产总值（GDP）增长预期”的提法相悖。

二、将免征额定为3000元的基础不成立

另外，一审过程中，财政部解释此次免征额是根据“城镇居民消费性支出”指标进行测算，认为2010年城镇就业者人均负担月消费支出约为2167元，从而将免征额定为3000元。

但在财政部的依据数据中，城镇居民居住支出不包括购建房支出和自有住房虚拟租金，也就是说在目前高昂的房价下，买房费用包括每月为此所承担的利息等庞大的支出，没有统计进个税免征额中。如果按照包括虚拟房租在内的广义口径核算， 2009年城镇居民含自有住房虚拟房租的月户均居住支出为636元，统计局总统计师鲜祖德还表示，目前虚拟房租核算所采用的成本分摊法，会导致居住支出被低估，也就是说，按照这一标准核算，居民每月支出早已超过3000元。

在居民每月支出早已超过3000元，统计局总统计师鲜祖德明确建议“有关部门不要按照111元的狭义口径进行决策”的情况下，个税二审草案仍然坚持3000元免征额不变，令人费解。

探因：为何坚持不调免征额

那么，决策部门在制定二审草案时留有余地，坚持只调税率不调免征额的个中奥妙究竟在哪里呢？

首先，担心税收收入的减少。有关部门的估算认为，单提高工资薪金所得减除费用标准这一项，约减少个人所得税收入990亿元；调整工薪所得税率级次级距，减收约100亿元（税负减少的纳税人减税约180亿元，税负增加的纳税人增税约80亿元）；调整生产经营所得税率级距，减收约110亿元，合计全年约减少财政收入1200亿元。

其次，担心纳税人范围的减少。有关部门的估算认为，将减除费用标准由现行的2000元/月提高到3000元/月后，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重，将由目前的28%，下降到12%左右。有些经济较不发达的地区甚至会出现无人纳税的情况。

再次，担心最低收入的人没有得到实惠。有些观点认为，提高起征点，最低收入的人本来就不纳税，因此，无法惠及社会最底层的人。并且质疑那些支持提高起征点的人，究竟代表的是不是大多数中国人的利益。

第四，觉得个人所得税不是收入分配的有力工具，因为，个人所得税占税收收入的比重太小了，应该通过商品税的改革来配合进行国民收入分配改革。

第五种观点认为考虑到三险一金，个税实际免征额最高为5798，因此，3000元的起征点已经足够覆盖生活费用的上涨了。

我们也认为，国民收入分配改革应该综合进行，税收只是其中的一个有力手段，1200亿元的个人所得税减税额已经是一个力度很大的减税。但我们还应该看到，2011年第一季度个人所得税征收2038亿元，同比增长了37％，2010年个人所得税的收入为4837亿元，如果今年剩下的三个季度也保持这样的增长速度，那么2011的个税收入约为6626亿元，扣除减少的1200亿元，仍可以比上2010年增长12％。

对于纳税范围的减少，则是由于以前居民收入提高太慢，今后，如果居民收入能和GDP基本同步甚至超速，纳税人范围自然又会扩大了。因此，从长远、利民的角度看，决策部门对于“征税范围减小”的担心其实没有必要。

关于个税草案的几点建议

因此，从实现“十二五规划”居民收入增长不低于国内生产总值（GDP）增长预期目标出发，我们建议，个人所得税草案修改时一定要有意识地减轻整体税负，从而扭转居民收入在国民收入初次分配中占比越来越小的趋势。 税负减轻只是暂时的，随着经济增长、物价上涨、征管加强等原因，个税税负占比仍会不断加重，因此，需要每隔几年就来一次减税或设计自动调整个税起征点、税率级距。

具体到个税起征点，我们认为虽然不需要考虑地区差距，但却有必要大幅调整，具体可有以下四种方法供选择：

第一方法是，根据GDP增长速度进行调整，过去10年，名义GDP平均每年增长15%，2010年GDP比2000年翻了两番，费用扣除的调整速度明显跟不上GDP增长速度。

第二种方法是，将工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得费用扣除标准统一为：月收入不超过20000元的，月扣除费用4000元；月收入超过20000元的，减除20%的费用。这一固定和比例相结合的费用扣除标准，既考虑了个人收入和生活成本差异，又实现了税法的严肃性和统一性，也有利于将来综合个人所得税制的改革。

第三种方法是，统一中国雇员与外国雇员的个税税前扣除标准。目前我国个税对中国雇员和外国雇员适用完全不同的费用扣除标准和计算方法，外国雇员适用4800元的扣除标准，并且对以非现金形式或实报实销形式取得的合理的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、洗衣费，均可暂免征收个税，这使得外国雇员的个税税负显著低于中国雇员。统一中国雇员与外国雇员的个税税前扣除标准应是大势所趋，如果按照目前外国雇员的费用扣除标准，那么中国雇员缴纳工资、薪金所得的费用扣除应提高为4800元。

第四、 可不按地区分别征额，全国采用统一税制，但为减少生活成本费用高对人民生活的影响，如果按照成本费用确定免征额，免征额的确定可"就高不就低"，其确定应根据最高省市比如上海的消费性支出来确定免征额。