网易财经4月6日讯 近日，中国卫生部宣布，从今年5月1日起中国将禁止在室内公共场所吸烟。事实上，中国签署世界卫生组织控烟公约至今5年，控烟成果几乎为零，3亿烟民未有减少，此次公共场所禁烟的效果也受到普遍质疑。究竟是什么阻碍了中国控烟行动？
一、中国控烟不力，公共场所禁烟无明确执法机构
1、签署联合国《公约》五年，中国控烟仍交“白卷”
今年是中国签署《联合国烟草控制框架公约》五周年，五年是《公约》缔约国向世界卫生组织汇报工作的关键节点，然而中国的控烟成绩可谓非常不乐观。
中国疾病预防控制中心发布等部门发布的一份名为《控烟与中国未来》的报告显示，从2002年到2010年，中国烟民的数量仍在3亿以上，居高不下，而中国烟草的产量增加了40%，涨势居全球之首。
同时，我国的烟叶产量占世界总产量的35%，为世界第一；卷烟产量占世界总产量的32%，也是世界第一。
2、政府“控烟令”有违无罚，难以真正控烟
3月22日，卫生部公布了修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从5月1日起，“室内公共场所禁止吸烟”。这是卫生部根据《公约》承诺做出的举措，然而这项规定却因执法机构不明确，其效果受到普遍质疑。
在职能有所涉及的监管组织和机构中，中国控制吸烟协会只是群团组织；卫生局的卫生稽查队伍主要针对的是食品卫生等问题，并不监督禁烟；而城管部门虽然有综合执法权，但是也只是对封闭场馆之外的公共地方进行执法。卫生部的控烟法规实施后，很有可能陷入“三不管”境地，沦为一纸空文。
事实上，北京、上海、杭州等150多个城市都曾颁布过相关的控烟条例，但效果甚微。深圳禁烟11年没开过一张罚单，南宁禁烟令实施14年，亦没有一个烟民领过罚单。这种情况不是无人违规，而是无人执法、罚不到位令“控烟令”成了虚设。
二、烟草专营体制令控烟手段乏力，是控烟难的根源
1、垄断利润消化了提税所增加的成本，阻碍税价联动
世界卫生组织在《烟草控制框架公约》中指出，一个国家的控烟要通过“减少烟草需求的价格和税收措施”和“减少烟草需求的非价格措施”来实现。也就是说，将税收调节的手段与政府监管的手段相结合。然而在我国现行烟草专营体制下，这两种手段都被“弱化”了。
依照1997年国务院颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，中国目前实行统一领导、垂直管理、专卖专营的国家烟草专卖制度。这种专营制度下，烟草公司可以获得巨额垄断利润，巨大的利润空间消化了提高烟草税所带来的成本，阻断了税价之间的联动，让国家通过提税控烟的手段难以发挥作用。
2009年5月，财政部和国家税务总局联合下发《关于调整烟草产品消费税政策的通知》，将甲类卷烟的从价税税率由原来的45%提高到56%；乙类卷烟的从价税税率由原来的30%调整到36%；另在批发环节上，还加征了一道税，税率为批发价的5%。然而市场反应显示，除个别高档香烟提价外，绝大多数烟草产品的批发、零售价格并未改变，此次提高烟草税并未起到税价联动的效果。这部分上调的税费，被烟草业巨大的利润空间消化了。
2、专营下政企不分，一套班子既“控烟”又“促烟”
在中国现行烟草专营体制下，中国烟草总公司的职能是统一组织和安排全国烟草行业的生产经营和建设工作，而国家烟草专卖局负责对中国烟草总公司以及全国烟草行业进行集中管理。这两个在职能上本应是被监管者与监管者关系的机构，却是同一套领导班子，国家烟草专卖局局长同时也是中国烟草总公司总经理。国家烟草专卖局的成员，同时也是中国烟草总公司的工作人员。
在这种政企合一的体制下，本应履行控烟义务、维护公共利益的政府部门同时还要维护烟草行业的利益。双重身份下的职能混淆，让监管部门无法尽到控烟的义务。去年5月，卫生部曾对外公布过控烟决心：将于2011年在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所完全禁止吸烟。而与此同时，国家烟草专卖局正在描绘扩大销量的宏伟蓝图：争取用五年或更长一段的时间，着力培育2个年产量500万箱、3个300万箱、5个200万箱定位清晰、风格特色突出的重点骨干品牌，努力形成12个销售收入超过400亿元的品牌，其中6个400亿元以上，4个600亿元、1个1000亿元以上。
南非卫生部顾问帕翠莎·兰伯特女士曾全程参与了世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约会议，她如此评价中国烟草行业的政企不分：“当中国政府官员在讨论控烟这一公共卫生政策时，烟草公司的代表就坐在旁边，这不是把狐狸放到了鸡窝里吗？”
三、烟草专营促成“烟草财政”，打破专营实现控烟阻力重重
1、烟草专营让政府税利兼收，是“烟草财政”推手
1983年颁布的《烟草专卖法》第一条明文规定，为“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”明确了“保证国家财政收入”为实施烟草专营的目的之一。专营制度令中国烟草总公司不用面对来自国内外的竞争者，可以轻松获得高额利润；同时令政府可以以烟草税和收缴国企利润的双重方式增加财政收入，这种明显比其它创收方式更轻松的渠道，令政府乐于依赖“烟草财政”。
多年来，我国烟草业在专营制度的保护下，独立于世界烟草市场之外。在全世界11亿烟民中，中国占据3亿，在专营制度下，这块巨大市场的95%被牢牢掌握在中国烟草总公司，即央企手中。而在中国以外的烟草市场，全球四大烟草巨头———菲利普·莫利斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司、帝国烟草公司占据了62.5%的市场份额。全无竞争者的市场环境令中国烟草业在高税负下仍能保持高速高额增长。而作为国企的中国烟草总公司，每年除了缴纳税收之外，还需上缴部分盈利充实财政。
专营制度令政府可以将烟草行业的税和利一起囊括，最大限度的保证财政收入，而烟草行业也一直是财政收入的突出贡献者。据国家烟草专卖就官方数据，2009年中国烟草业实现工商税利5131.1亿，同比增长12.2%，上缴财政（含国有资本收益）4116.9亿，占当年财政收入6.22%；2010年烟草行业实现工商税利6045.52亿元，增长16.95%，上缴财政（含国有资本收益）4988.5亿元，占当年财政收入6.25%。
专营制度让烟草行业可以安稳的获得高额利润，又为政府每年获得一项稳定财政进项提供了保护伞，令企业和政府实现了“双赢”，唯一牺牲的只有民众的身体健康。
2、多省市经济高度依赖烟草业，打破专营面临人员安置难题
对于云南、湖南、贵州等“烟草大省”来说，烟草行业就是当地的支柱产业。数据显示，2009年烟草业对这3个省份的税收收入贡献率分别为48.81%、28.94%和22.96%，这些省市对专营下的烟草经济具有很大依赖。对这些传统上就以种植烟草为主业的地方而言，打破专营，寻找新的经济增长点、摆脱“烟草财政”并非易事。相对于打破专营实现控烟，政府官员更侧重于考虑烟草业对当地经济发展的推动作用、依靠烟业生存的众多烟农与企业职工对劳动就业形势等。
烟草行业涵盖的农工商贸等诸多经营环节，为全国两千多万种烟农民、一千多万零售人员和五十多万工商企业员工提供了就业机会，并带动了机械、造纸、印刷、化工、自控等相关产业的发展。同时，由于烟草行业长期处于专营制度保护之下，存在产品同质化严重，企业竞争力品牌影响力弱、规模经济实现程度低、专业化分工协作低等诸多问题，面对打破专营后引入的国内外竞争者，现有烟草行业将面临重新洗牌，而现有几千万从业人员的安置问题，将是对社会稳定的极大考验。
结语：中国签署《联合国烟草控制框架公约》五年来一直控烟不力，其根源是现行的烟草专营制度。烟草专营令提税、政府监管等控烟手段变得乏力，打破专营又将面临“烟草财政”、烟草大省产业结构不平衡和从业人员安置等重重阻力。
本文来源：网易财经
作者：李春晖
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