第一线：铁路系统大部制改革提速曙光

网易财经2月23日讯 北京市海淀区复兴路10号，中国铁道部这幢方方正正的灰色大楼依然岿立。被称为“中国政府体制改革最后桥头堡”的铁道部，在2011年3月“两会”到来之际，被外界寄予了“改变”的殷切期望。

“现在是一个很好的改变的契机”，当年曾为大部制改革方案建言的中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯2月16日向网易财经表示。

汪所说的“契机”，是指在铁道部当过7年副部长、8年部长的刘志军的突然落马。此前，中国铁路系统推行“先发展，后改革”的思路，高铁获得大跃进式的发展，而铁路系统内的众多领域内的改革则陷入停滞。

大部制改革的缺憾

网易财经从铁道系统内部多方打听，多位人士表示目前没有这方面的具体消息。铁道系统正在展开一项自上而下的大检查，关于体制改革的讨论或许尚未提上日程。

3年前，据汪玉凯介绍，三年前的政府大部制改革，我们看到‘大交通部’的框架完全搭好，民航总局、邮政局并入，而铁道部的缺席很大程度是人力抗拒的结果。

2008年参加两会的政协委员乔新生半开玩笑地说，铁道部之所以没被合并，是因为运气好。就在大部制方案即将成型的时候，一场百年不遇的大雪让除铁路之外的陆上交通完全瘫痪，铁路在运输紧急物资、恢复供电方面做出了不可取代的贡献。这让中央意识到紧急状态下铁路的重要性。

时隔三年，铁道部是否应并入大部制的话题从新提起。    汪玉凯认为，    他进一步分析认为，从目前情况看，刘志军的问题挺严重。如果像外界所说，刘的落马与高铁建设有关，动则千亿的铁路投资，一旦出问题事关重大。而这些问题之所以存在且根深蒂固，正是由于铁道部政企不分、部门利益至上造成的。他认为现在是应该痛下决心解决铁道部痼疾的时候了。

公路、水运、空运、铁路运输等各种运输方式整体规划目前都是按照自身效率出发，势必浪费土地和资金等资源，又会降低整个交通体系的效率，日后重新调整的成本要大得多。我国公路和铁路分别规划出数十个自己的集装箱转运基地，很多规划缺少之间和与港口之间的主动衔接。筹划综合交通体系的必要性十分明显，但要改变多年“各顾各”的管理方式似乎更难。

当时的经过学者热议并最终达成基本一致的方案分为两种：“并改同步”的一步到位方案，即把所有运输部门全部合并，同时完成铁路政企分开；“改好再并”的分步到位方案则先行整合公路、水运、民航和城市交通等部门，铁道部限期整改后并入。

而最终公布的方案中对于铁道部改革仅此一句：“保留铁道部，继续推进改革”。显然是鉴于铁道部问题的复杂性，采取了“接着改”的妥协方式。外界认为，鉴于大部制改革的探索性和推广示范性，拿问题最多、改革最难的铁道部下手显然不是最佳选择。

在大部制紧急酝酿的2008年年初，有报道称铁道部将在2010年前实现两步走改革：第一步剥离辅业；第二步，主业部分按照区域，成立北京、上海、广州、沈阳和成都五大集团。但自从铁道部未被合并至今，再也无人提及设立五大集团的方案。

“先发展再改革”成挡箭牌

铁道部部长刘志军在    他称没有合并铁道部符合中国国情和路情，路情就是：中国铁路严重滞后，不能适应人民出行和货运的需求，当务之急是搞好铁路建设。

随后，铁道部提出了利用11年时间打造4万公里的“四横四纵”高铁网络计划。2009年全年铁路投资为    据铁道部相关文件显示，截至    而事实上，刘志军的落马，也正是源于其在铁路建设上的严重违纪。媒体报道称，刘志军的落马和山西女商人丁书苗在高铁项目招标的违规行为有关。

刘志军当年以“先发展再改革”作为铁道部不应该被合并的理由，在现在看来似乎并不充分。以高负债支持的巨额投资，反而成为滋生腐败的温床。

另一名参与大交通部体制改革研究的学者，北京交通大学荣朝和教授告诉网易财经，近些年铁路在规划和建设中所出现的许多重大决策失误，也正是由于铁道部游离在交通综合规划之外，单一部门至上不断膨胀所导致的。

在他看来，中国的铁路建设正由于主管部门的亢奋突进而处于一种失控危险中，决策行为没有任何必要的制约或约束，一个本已十分脆弱的公共服务行业竟一下子变为最放胆大手大脚花钱的部门。

2008年的改制方案中丝毫没有提及下一步铁道部如何整改。面对“铁道部何时并入”的提问，铁道部副部长陆东福在2008年两会期间表示：没有时间表，应该取决于铁路自身建设的完善，是否真正适应了我国经济社会发展的需要。

正在处在飞跑阶段的铁路建设，仅靠投入资金加大和规模的扩大，还远谈不上“完善”。

大部制二次改革迫在眉睫

事实上，大交通部成立至今已经三年，而综合交通管理体系的建立也远远不是一个“合并”所能解决的。

国家行政学院教授竹立家认为，    即使是已经并入的邮政局、民航局，水运、公路运输管理部门，政府并没有从企业职能中完全抽身。以国家邮政局为例，原来邮局担负汇款结算的功能分离到了邮政储蓄银行，而邮局的普遍邮政服务和已经单独成立公司的速递服务和货运物流，在人员配备、办公场所，甚至财务结算上仍然有着千丝万缕的联系。

即使是政企分开较早、较为彻底的民航局，依然存在诸多干涉企业经营的审批。比如在购买飞机和开通航线上拥有的审批大权，也成为权力寻租的灰色地带。

荣朝和也坦承，2008年大交通部成立至今，交通运输部在综合规划方面进展不大，问题根深蒂固。

他认为，铁道部仍旧分立应该是综合交通规划体制至今难以确立的主要障碍。如此重要的骨干行业和这么大量的交通资源不在里面，不可能有真正的综合交通规划。

“不是说一合并，所有的麻烦就会自己消失，但没有大部制更不可能有进步。”荣朝和对网易财经表示，“综合交通的大部制还必须坚定不移地继续推进，而当务之急是实行铁路的政企分开，并将铁路的行政管理职能尽快并入交通运输部。”

在荣朝和看来，目前铁道部一些决策失误导致资源配置严重扭曲，甚至某种程度上背离了社会需求的方向。

“铁道部体制问题不理顺，全社会为此所付出的代价还会更大”。荣朝和说。