住建部政策研究中心秦虹：实现高效城市化

2010年10月12日，《福布斯》中文版第七次发布了中国大陆最佳城市榜。经过历年的城市调研和分析，尤其是和诸多城市的对话，《福布斯》中文版自身也在发生变化，包括市长的角色也在发生变化。尤其是金融危机迫使中国的城市化正在进入转型期，城市的经济、发展逐渐由依赖资源、外部市场、政府大规模地投资打动和土地增长，转向依靠企业创新、国内市场向智慧型规模转变。而且中国的交通建设，也在改变产业、技术、人才、资本、信息、财富，他们的流向仍在不断地分化和重组。
    中国的城市化在未来的几十年仍然会持续地扩大和深入，但是城市的发展在经济与社会的协调方面正面临着挑战，城市本身也正在从不仅仅是一个永不停歇地经济发动机而转向一个能够提供生活品质的公共家园，低碳成为城市发展的前提。所有的变化将在《福布斯》中文版城市榜单排名中出现，7年来的榜单数据更加权威、丰富，指标体系更加完善。

以下是住房与城乡建设部政策研究中心副主任秦虹的发言：

大家好，各位市长们好，很高兴来到杭州和大家交流一下有关城市发展的问题，后哥本哈根时代的城市转型与发展这个题目是组委会给我提供的，我想在这样一个时刻谈论这样一个话题也是有意义的。自从去年年底，哥本哈根全球世界气候大会开了之后，现在的减排、低碳已经成为我们发展中一个重要的话题。中国的发展阶段和发达国家是不一样的，我们中国目前正在处于快速的工业化发展阶段，工业化的快速进程对能源的需求量肯定是非常大。应该说研究气候问题，不仅仅是关心环境问题，背后更重要的是我们要关注经济发展的模式的问题，所以我们说在研究如减排和实现低碳的时间，我们很多的注意力是在如何实现经济发展的转型，实现低能源价格、低消耗、低排放的工业发展的模式。在关注这一方面的时候，我们同时看到中国不仅仅是目前正在处于快速地工业化发展阶段，我们还处于快速地城市化发展阶段。

减排和低碳这样的主题，其实和我们的生活和城市发展是息息相关的，我们从过去发展的经验也看到，我们的生活的方式、出行的方式、居民的交通利用方式，实际上对减排关系也是非常大的。所以我们看到中国城市目前处于快速发展的阶段，在1990年的时候，中国的城镇人口只有3亿人，2008年中国的人口以及城镇人口已经达到了6亿人。也就是说中国改革开放30年，中国的城镇人口新增了4亿人，其中的2亿人是最近10年增加的，1997、1998到2007、2008年增加了2亿人。这么多人，大量的新增人口在城市里居住，这种居住的方式，决定了他们在城市里的生活方式和出行方式，实际上也带来了对环境的严重影响和压力。所以我们说城市化，城市的问题，现在和减排、低碳关系也是十分密切，它仍然是我们不可忽视的重要方面。

我们在过去的10年里，中国的城市化进程速度是最快的10年，我们大概平均的城市化发展速度是1.4%，意味着我们过去的10年每个月几乎要增加城镇人口150万人，每个月几乎产生了百万人口以上的城市，我们可以预计的是，在未来的10年，中国的城市化速度仍然是非常快，仍然会达到年均增长1个百分点的速度在增加。意味着什么呢？意味着未来的5年和10年，比如说十二五和十三五期间，每个月城镇要增加新增100万人口。这个规模和速度是举世无双的。在这样一个快速发展的过程中，不仅仅是人口的快速增加，我们发现另一个城市发展的独特现象，区别于已经完成的城市化进程的发达国家的独特经验和现象就是我们目前正在进入一个快速的城市化和郊区化同时并进的发展过程。

也就是说由于欧洲、美国这些发达国家他们城镇化的历史进程非常漫长，比如说欧洲的城市化的进程从20%到70%经历了200年的时间，美国经历了100年的时间，我们中国正在加速发展的阶段。我们在快速发展的时候也同时伴随着快速郊区化，城市的建筑面积快速扩张，发达国家的城市面积的进程和郊区化的进程分别在两个不同阶段，漫长的城市化进程当中分别实现的，中国面对同时并进的过程。为什么这么说？大家看中国城市发展的建成区面积变化，1990年的时候中国的城镇人口是3亿人，2008年是6亿人，2008年比09年城镇人口增加了1倍，1990年的时候中国的城市建城面积是1.2万平方公里，2008年建城区面积是3.6万平方公里，同样的时间段里，中国的建城区面积增长速度比人口增长速度快了一倍，建城区面积不是城市用地，指的是建筑连接成片，基础配套齐全的建城区面积，是指同一时期城市快速扩张，这个速度超过了人口向城市内集中的速度。

这就面临着一个很重要的问题，我们城市的建设效率，也就是说，建城区面积向外扩张，住得越来越远，依靠什么方式解决出行的问题，如果我们更好地以公共交通的方式引导大量住在城外的人向城市各个方向的交通问题，我们可以大大减少碳的排放和能源的消耗。如果依靠大量的小汽车、私人汽车来解决这样一个交通的问题，这个成本是非常高昂的，社会的成本和私人的成本都非常高昂。

发达国家由于城市化进程比较早，当时有条件依赖汽车作为重要的交通工具，实现低密集的城市居住成本，当时不需要考虑温室气体排放和全球变暖的代价。但是今天在全球气候变化和高能源价格时代，我们在进行快速地大规模地郊区化的同时，我们不得不考虑能源价格居高不下面临的交通的成本和城市对基础设施建设投入的可持续发展的问题。这也是我们面前必须面临的问题，如果说城市的转型在我们提出了减排、低碳发展的时候，我们城市转型如何转型呢？我想就是要实现高效地城市化，实现城市的低碳发展，走城市的低碳发展之路。

怎么实现高效地城市化？在中国这样人多地少的特殊国情下，在当前全球变暖的压力和高能源成本的情况下，中国可走的道路就是集中式城市发展的道路。就是在特大城市甚至是巨型城市的发展的周围分布着若干中等规模和中小城市的城市群的发展。从十一五开始推行的城市群作为城市发展的格局将是未来城市发展的必然选择。以巨大城市为龙头，周围分布着众多的中小城市，而不是中小城市零散发展的格局。集中式的城市化发展的模式，最有可能减轻城市系统的压力，提高城市的整体效率，集中式的城市化将导致公共支出，交通基础设施、贡税、燃气占GDP的比重下降，投资成本降低、效率提高。

在中国我们可以看到，在发展大城市、集中式的城市化，我们的空间还是非常大，大家看这样一个图（PPT），这是世界银行，在世界银行做访问学者的时候掌握的数据，中国的大城市和日本、美国、英国、韩国这些国家，相比中国的大城市化率还是比较低的，什么叫大城市化率呢？一个国家最大城市的人口占所有城市人口的比例我们还是比较低。第二，百万城市人口的占比，也就是说百万人口以上的人口规模占所有城市人口比例我们仍是比较低。在中国发展高效大城市和集中化的大城市空间和日本、美国的国家相比我们的增长的空间比较大。

如何实现紧凑式的城市发展呢？我们的长远发展很重要，在长远的规划下实现土地利用规划的协调和配合，是不是大城市化意味着中国的城市就要建立高容积率、高密度的城市呢？不见得，中国城市的容积率问题不在于它的高还是低的问题，关键在于它的平均化，中国的城市容积率是平均的，差别非常小，不同地区的城市容积率大概在1和3之间，差别非常小，看不出高密集容积率的结点地区。我们看到大城市的容积率的结点非常大，通常在20之间，有的地方是高密集，有一些是低密集。为什么要解决这样的问题呢？有利于实现城市基础设施建设的低成本，在高容积率的沿线，我们可以大量地配置公众交通和我们的基础设施建设。这样的基础设施的效率是非常高的，在远离高密度、高容积率地区，我们的公共交通系统会弱化配置，大大提高了公共交通系统的配置。城市的形式是不可逆转的，建成以后改造成本很高，重要的是一开始就要纳入有效的规划和政策，而不是依赖事后代价高昂的改造。

这方面世界上有很多成熟的经验，今天我们谈到了哥本哈根，因为世界气候大会在哥本哈根召开，使中国更多人了解了哥本哈根，我们就以哥本哈根的城市规划和建设为例来看一下，大家看右边这个图，1960年丹麦的首都哥本哈根的城市规划，左边这个图是1994年哥本哈根的实际建设图，我们可以看到整个哥本哈根城市建设和发展和规划的蓝图是非常吻合，在发展过程中，黑的地方全是它的建筑的密度，这样就形成了格局，在建筑密度高的地区可以大量地配置公共交通，远离建筑密度的地区配大量地共同交通的走廊，减少了私人交通出行的成本，也大大地减低了地方政府对公共交通基础设施投入的补贴成本。

相比之下，还有很多，不仅是刚刚讲的哥本哈根的例子，比如说纽约，纽约只有10万人口的时候，规划了上千万人口城市的规划蓝图。纽约城市的中央公园是150年前规划的，地铁是100年前规划的，引导城市的发展，大大地有利于建成之后改造的成本，成本就非常低。所以科学的规划有助于提高城市建设投资的效率，而我们中国很多的城市是在这一方面需要吸取发展的经验和教训。

这里也有一张图，是我们中国的特大城市，一个直辖市，它的发展蓝图大家看左边的图是地下轨道交通的规划交通图，不同颜色，红色的分布是它的建筑密度图，我们可以看到实际上它的整个地下轨道交通和建筑的密度是结合地很紧密，右边的图是世界银行的专家为他所优化的，认为应该优化的发展图。也就是说在最红的中心地区，是土地利用率最高的地方，也是公共交通最密集的地方，而各个轨道交通相交叉的棕红色的地方是次密度的地区，也是和两条、三条交通线密集的地方，整个轨道交通的沿线是第三高的密度，远离公共交通的线是第四密度。这样既方便了更多的人乘坐公共交通，也减轻了地方政府在公共交通的压力。因为更多人坐了公共交通，从票价上回收的更高。如果我们不注重规律，把城市的建设规划、土地利用规划和交通规划脱节，政府在基础设施投入的成本是巨大的，而且无法维持其高成本。

我们在关注城市发展的时候，我们一定要研究城市发展的规律，我们要注重城市发展的效率，我们不仅仅要关注城市建得如何漂亮、壮观、美化，更要注重城市整个系统如何更方便人居住，更低的成本，正高的效率，这才是我们城市长远发展之道，我的发言到这里，谢谢大家。