网易财经2月25日讯 “挣钱的速度赶不上房价上涨的速度”，高房价所引发的社会矛盾在今年显得尤为突出。在此前召开的地方两会上，保障性住房成为2010年各地政府施政报告中的重点，建设计划第一次被地方政府明确而有力地抛出。但保障房建设仍被政府投资有限、开发商热情不高等现实因素羁绊，在即将召开的全国两会上，可以预见保障房这一民生话题将再次成为热议重点，探讨保障房发展模式对障房制度的全新开启将起到关键作用。
变局开启
2月23日晚，已是下班时间，北京市住房和城乡建设委网站悄然挂出了“北京版楼市十一条”的调控细则。其中，对建设各类政策性住房的两个50%的详尽规定，被看做是地方政府今年推开保障房建设大门的实质一步。
北京地方版十一条指出：今年将增加住房建设用地供应，全市政府土地储备和一级开发投资不低于1000亿元。加大政策性住房建设力度，调整住房建设用地供应结构，2010年各类政策性住房用地占全市住房供地的50%以上，新开工建设和收购各类政策性住房占全市住房新开工套数的50%以上。
此前举行的北京两会上，北京市人大代表、海淀区区长林抚生透露，唐家岭改造方案酝酿采取建设共有产权出租房的模式，为当地居住的流动大学生解决居住问题。保障房第一次近在咫尺。
有专家表示，如果政策执行到位，北京楼市的改革方向可能发展成类似于香港及新加坡的商品房与保障房分别发展的双轨制现象。保障性住房计划明确而有力的被地方政府抛出，而今年也将成为中国保障房制度全新启幕的一年，即将召开的两会,将成为决定幕布是否拉开的关键。
去年年末,发改委首次公开表态,将在2010年拿出全国土地出让金净收益的10%建保障性住房。而后,温家宝总理在接受新华社专访时也反复强调今年“要加大保障性住房的建设力度”,此后,全国各地纷纷出台保障房供应计划,北京市政府更是将2010年住宅供地的一半用于建设保障性住房。
从今年地方两会透露出的信息来看，广州目前将达不到保障房条件的“夹心层”细分为内外夹心层：内夹心层指达不到廉租房条件、又买不起经适房的家庭，外夹心层指达不到经适房条件、又买不起商品房的家庭。针对“内夹心层”，将推出公共租赁房；对于“外夹心层”，正在研究多种路径，如提高工资中的住房消费分量，包括住房补贴、公积金等。上海市暂不出台限价房，但政府已经开始着手研究建立公共租赁房机制。
除了这些操作层面的变革，一些更深层次的调整也在进行中。
在1月份，住房和城乡建设部在一次关于保障性住房的内部会议则显示将对保障房进行结构性调整：今后限价房将不会在全国范围内继续大量建设，仅限于房价较高的城市；对经济适用房的建设规模也不会做强制要求，各地可根据实际情况确定。经过此次调整后，政府部门的思路已逐渐明晰：保障房将主要以租赁形式出现，对象也重点锁定低收入人群。
重市场轻保障？
中国房改始于1998年的23号文件。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并建立职工住房补贴制度，完善住房公积金制度。
该政策的出台，极大地解放了住宅产业的生产力，全国城镇人均住宅建筑面积由1978年的6.7平方米，增加到2007年年底的28平方米。
“第一次房改催生了中国楼市的‘黄金十年’，但却在政策执行中，走向了另一个极端，住房保障成为被遗忘的角落。”上海易居房地产研究院综合部部长杨红旭表示。
事实上，在1998年国务院下发的纲领性文件中，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向，而根据1998年“国发23号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%－70%。但在亚洲金融危机的冲击下，为推进产业发展，很多地方把房地产业当作了拉动经济增长的支柱产业，用住房建设来推动钢铁、水泥等行业的发展。
而当房地产成为一个主导产业后，其公益性和保障性逐渐丧失，造成了过分的市场化，房价越来越高，房地产业走向畸形和极端，出现了“重市场轻保障”倾向，导致市场发展“一条腿长，一条腿短”。
直到2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文）出台后，经济适用房由住房供应主体被改为具有保障性质的政策性商品住房，住房供应主体被大部分的商品房所替代。
然而，伴随着近几年房价的飙升，房价已超出很多城市居民的承受范围，市场主导的房地产市场的弊端日益显露。
2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文），重新构建住房保障体系，提出“廉租房、经济适用房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”。
这实际暗合了1998年房改“为绝大多数人提供保障性住房”的精神，住房政策开始回归。
经适房存废之争
尽管住房保障的大方向已经明确，但关于这一体系如何构建，各方仍然存在诸多分歧。
至于经济适用房及限价房，则因保障目标和供给对象定位模糊，供给方式和程序存在的制度性漏洞，不断引起存废之争。在今年的地方两会上，广东省人大代表祁海更建议削减经适房甚至停建经适房。
2009年初，保利在广州推出全国第一个限价房项目——广州保利西子湾曾被多名业主起诉并拒绝收楼。虽然导火索为“部分质量问题”，但更深层次的原因在于当时限价房贵过周边新推出的商品房。
“建限价房无法解决公平问题，也有违市场经济的精神，不能作为解决住房保障问题的常规手段。关键还是要大力建设廉租房。”保利地产副总余英向网易财经表示。
著名经济学家、北京天则经济研究所理事长茅于轼在接受网易财经专访时一再表示，反对建经济适用房。“经济适用房表面上是在帮助穷人，实际上是在用所有纳税人的钱给中等收入者盖房。而且经济适用房是按计划分配的，腐败难免滋生。”
另一方面，经济适用房饱受诟病的还有产权问题。“现有的住房保障制度要保障的对象到底应该包括什么人？是要保障居住权还是保障所有权？这个问题得先弄清楚。如果要解决居住问题，就建租赁房；如果要解决产权问题，就打倒开发商，由政府恢复福利分房，把建房费用列入企业成本。”曾参与广州市旧城改造的新城市集团董事长曹志伟极力反对匆忙开建限价房和经适房，而大力倡导免租房或廉租房。
华远集团董事长任志强认为，我国现行的保障性住房制度的混乱正在于将居住权利的保障与财产权利的分配严重地混淆在了一起，保障居住权利的廉租房严重的滞后与缺失，进行财产权利分配的经济适用房与两限房却热情高涨。经适房与两限房是借保障的名义，将国民财富向部分社会成员输送，让保障跑出了本应遵循的轨道。
在上月初召开的北京政协会议上，任志强提交了“进一步明确住房保障制度 科学合理、适度保障的提案”。他表示，对于现有文件政策中的混乱，以及不合理的甚至不合法的过渡，应进行清理与立法。
对此，北京师范大学房地产研究中心主任董藩则认为，实施货币化梯度补贴方案才是理想的住房保障模式，即政府原则上不再建造、购买经济适用房和廉租房，将需要补贴的家庭按照人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积等分成若干等级，按等级给予不同数额的货币补贴。目前，国内的南通、日照已经沿着这个思路进行了初步探索，实践已经初步证明，这个思路是科学的、可行的，尽管还需要不断完善。
而广州大学商学院房地产研究所所长的陈琳教授在接受网易财经专访时就表示，虽然经适房与限价房存在这样那样的问题，但不应该因噎废食，而是应该不断加以完善，以实现“廉租房+经适房+经济租赁房+限价房”为主体的无缝对接式的住房保障体系。
保障房的钱地困局
每当提起住房保障，内地不少学者必提香港和新加坡。据了解，香港三分之一是公屋（相当于廉租房），占到33.3%，六分之一是居屋（相当于经适房+限价房），也就是16.7%，加起来享受政府保障房的人约有50%。而住房保障覆盖程度更高的则当属新加坡，政府通过祖屋解决了八成国民的居住问题，只有不到两成的人是在市场上解决居住问题。
不过，一些学者认为，能实现全面的覆盖当然皆大欢喜，但关键在于政府有没有能力和意愿从土地和资金两方面确保保障房的建设。1月19日国土资源部召开的“保增长保红线行动”成效座谈会透露出的消息显示，去年1～11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。
对于一线城市而言，最大问题是有钱没地。“征地难，征到适合居住的地更难！市中心的地找不到，好一点的地早就卖了。但建得远了，保障家庭又不愿去。”广州市常务副市长苏泽群曾在去年末的人大视察上感慨道。
而一些贫困地区，最大问题则是有地没钱。如贵州安顺、郑州、昆明、甘肃等省市，为了解决缓解地方政府配套资金不足的问题，相续推出廉租房租售并举的做法。
杨红旭认为，同为保障性住房，经济适用房主要由企业出资、融资建设，地方政府只是免费划拨土地和减免开发税费，而廉租房却须全由地方政府出面搞定。从资金来源看，中央只出一小部分，大头须要地方筹措。去年经济下行，楼市低迷，土地流标率很高，地方财政告急。
“不妨做个简单的测算，2009年国家下达甘肃省廉租住房保障工作计划为19.1万户，其中新增廉租住房7.3万套，而国家仅对新建廉租住房每平方米补助400元，以每平米成本1000元，户均面积50平米计算，新建廉租住房资金缺口达21.9亿。”杨红旭表示。
“说到底，还是地方政府事权和财权不对等的问题。本地人的居住问题要解决，外来大学生的居住问题也要解决。地方政府根本无力解决。”华东师范大学房地产研究中心主任华伟认为，地方财政收入比重低，而承担的事务过多，只好想方设法靠土地出让获利。
对此，陈琳建议，以立法的方式确保保障性住房用地规划，同时对政绩考核指标重新界定，比如保障性住房供应未完成计划，就判定地方官员没有达到任期考核目标。对于发达地区，建议在“三旧”改造时，留出一定比例的土地用于建保障房；对于贫困地区，则建议国家从中央财政中拿出一定的资金进行扶持。
清华大学法学院教授日前也透露，有关部门正在着手起草《住房保障法》，法案中还明确提出经适房须由出资的地方政府和保障对象共同拥有产权，意在大大压缩非法牟利者的利润空间，让经济适用房惠及真正需要保障的人。
对此，董藩表示，过去住房保障只有各种行政性法规、文件与条例，严肃性不够。比如地方政府未完成保障任务，被保障对象弄虚作假，该怎么处罚？都没有法律条文进行明确。而《住房保障法》出台后，可以明确各个主体的权利、责任、义务，对于完善住房保障制度具有十分巨大的意义。
当然也有一些人对于《住房保障法》的前景并不乐观。有评论认为，“共有产权”本质上等于明确了政府在经适房上获利的合法性。在此之前尚有6连号等恶劣事件发生，那么在现实没有大的改观时，不能指望政府部门反而比之前更能严格要求自己。
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本文来源：网易财经
作者：张鸿雁
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