农工民主党:海关特殊监管区域功能整合的建议

网易财经3月4日讯 中国农工民主党今日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料，一共有33个提案。以下是《关于中国海关特殊监管区域功能整合转型及加速全国统一立法的建议》的全文：

关于中国海关特殊监管区域功能整合转型及加速全国统一立法的建议

中国农工民主党中央委员会

“海关特殊监管区域”是一些国家划定有别于本国关境内一般地区并实行特殊政策，由海关采取特别监管措施的区域。改革开放以来，我国积极借鉴国际上成功经验，按照世界自由贸易区的模式，设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、跨境工业园和综合保税区一系列海关特殊监管区域。海关特殊监管区域，在我国经济发展中发挥了利用外资、推动经济发展的开放型增长、创造就业岗位等不可替代的重要作用。

我国海关特殊监管区域在发展过程中也存在各自的问题。如，保税区面临附加条件的优惠政策制约了业务发展和监管模式不明确使贸易无法真正自由和便利的问题；保税物流园区存在发挥功能不全面，港、区之间“联而不动，动而不联”等问题；出口加工区功能单一，产业仍以传统加工制造为主，深加工结转政策有待完善。总的来说，我国海关特殊监管区域，还存在国家统一立法缺位，体制不顺，特殊监管区域类型过多、密度过大、内耗过多等普遍性的问题。

特殊监管区域整合，是国务院领导2005年为特殊监管区域和谐建设、科学发展提出的历史命题：“要继续深化保税加工和保税物流监管制度改革，对各类特殊监管区域和场所进行功能整合”，“配合特殊监管区域功能整合实现各类特殊监管区域优惠政策叠加和整合”。2006年，温家宝总理视察海关总署时，把区域整合工作提高到转变外贸增长方式的高度，强调要“推进海关特殊监管区域整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，增强国内配套能力，延长加工贸易价值链。加快建立新型保税监管体系，积极支持大型物流枢纽、区域性物流中心建设，更好地承接国际现代服务业转移”。因此，区域整合，是特殊监管区域发展到一定历史阶段的必然要求，揭示特殊监管区域发展的内在规律，代表着区域发展的趋势；区域整合，是我国与国际接轨和提升国家竞争力的必然要求，是将我国特殊监管区域转型为自由贸易区的外贸战略调整的关键；区域整合，反映了我国改革开放理念和发展模式的转变，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要体现。为此，我们建议：

一、贯彻“区域整合、政策叠加”整合思路，整合确定基本功能

根据温家宝总理指示，按照“区域整合、政策叠加”的思路，整合转型的功能定位为：以“保税加工、保税物流（国际贸易、国际中转、国际采购、保税仓储）、服务贸易和口岸通关作业”四大功能作为“中国自由贸易区”的基本功能。

整合转型，近期目标是实现特殊监管区的“局部整合”。具体工作步骤是在“区港联动”、“保税港区试点” 的基础上，将特殊监管区域根据不同情况进行归类整合；远期目标是“全面功能整合、政策完整叠加”。具体工作步骤是在“局部整合”的基础上，对特殊监管区域的定性、功能、政策、监管模式和管理模式等进行全面整合与完善，形成与国际惯例接轨、具有全面保税功能的“中国自由贸易区”。

二、整合转型的关键是尽快完善相关政策和法规

1．尽快制订《中国自由贸易区条例》。我国经过18年摸索，全国上下对国际通行的自由港、自由贸易区、出口加工区等类型的自由经济区域已经有了充分了解和认识，对按国际惯例兴办中国式的自由贸易区已基本形成共识。建议以现行的《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》为基础，吸收合并现行各种特殊监管区域的监管办法、法规，由国务院着手制定《中华人民共和国自由贸易区条例》。以《条例》形式明确中国自由贸易区的性质、地位、功能、管理体制及中央和地方政府的权责关系，并以此协调有关部、委、办、局对中国自由贸易区的管理办法。

2．统一特殊监管区域的管理办法。由于海关特殊监管区域整合转型至自由贸易区最快需要3—5年的过渡期，为确保整合能最终实现，过渡时期海关对特殊监管区域要有统一的管理办法。因此建议合并《中华人民共和国保税港区管理暂行办法》、《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》、《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》和《保税区海关监管办法》等法规，整合成为一个统一的法规，制订《中华人民共和国海关对特殊监管区域的管理办法》，作为过渡时期海关对特殊监管区域的统一管理办法，而且新《办法》必须要具有前瞻性和可操作性。

建立规范统一的中国自由贸易区海关监管体系。海关总署应在过渡期特殊监管区域监管模式基础上，借鉴国际上的成功经验，制订的《中华人民共和国海关对自由贸易区的管理办法》，并按照整合后的《中华人民共和国海关对自由贸易区的管理办法》规定，尽快调整统一现有各类特殊监管区域的监管模式，建立具有中国特色的新型海关监管体系，形成规范统一的中国自由贸易区海关监管模式、作业流程和操作规范。

3．修改完善相关税收法规。当前国税部门对保税区、出口加工、保税物流园区和保税港，实行的税收政策各不相同。差异最明显的主要在两个方面：国内货物入区退税和区内贸易不征增值税、消费税。其中，受影响最大的是保税区。建议在拟定的《中华人民共和国自由贸易区条例》中，对自由贸易给予定性和定位，以《出口加工区税收管理暂行办法》、《国家税务总局关于保税区与港区联动发展有关税收问题的通知（国税发 ［2004］117号）》、《关于洋山保税港等海关特殊监管区域有关税收问题的通知（国税函［2006］1226号）》为基础，整合后制订《中华人民共和国自由贸易区税收管理暂行办法》。整合后的各类特殊监管区域执行统一的税收政策。

4．修改外汇等相关法规，加速金融创新。目前，出口加工区、保税物流园区、保税港区与保税区虽然实行同一个政策——《保税区外汇管理办法》，但在执行中前三类区域具有比保税区更多外汇政策优惠。建议在现行《保税区外汇管理办法》的基础上，结合在上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区外汇政策试点的成功经验，调整完善相关外汇政策，制定《中华人民共和国自由贸易区外汇管理办法》，整合后的各类特殊监管区域实行统一的外汇政策。要根据特殊监管区域转型为自由贸易区的新形势，积极改善和提高区内企业的金融自由度，建立适应特殊区域转口贸易、全球性采购或区域性利润中心运作需要的外汇管理机制，逐步放开区内贸易企业经常项目下的人民币自由兑换；在中国人民银行指导下在特殊监管区域内创办部分离岸金融业务。此外，驻区的相关口岸单位（如检验检疫）和区内登记管理机构（如工商局）能够从大局出发，调整执行统一政策，切实精简机构、完善职能、简化手续、高效管理。

5．重视人才的培养，强化功能政策研究。我国特殊监管区域的从业人员整体素质不高，高端人才特别是具有战略规划、营销策划能力的人才稀缺。因此，为推动我国特殊监管区域功能整合及转型，政府要加大投入，尽快制订实施自由贸易区人才培训、储备计划，整体提高从业人员的专业水平、管理水平、服务水平和综合能力。另外，为适应管理手段、管理方式、功能政策的变化，规范管理、强化服务，我国特殊监管区域的中央和地方主管部门应组建专业政策研究机构，对世界自由贸易区发展变化趋势、我国特殊监管区域的功能政策、主管部门间的政策配套和衔接等方面，进行全面、系统、长期的调查研究，为决策部门就我国特殊监管区域整合转型及今后我国自由贸易区又好又快发展出谋献策，以利决策部门适时补充修改相关法规、调整监管模式、完善管理体制。

6．完善管理体制。我国特殊监管区域整合转型，必须借鉴阿联酋等国的先进经验，建立统一管理体制。管理体制关键在于，中央必须要有一个权威的宏观管理协调机构，对全国自由贸易区的发展进行统一规划，统筹安排，制定统一管理体制，实行统一管理，并由中央政府授权行使宏观决策和协调工作。

第一，成立“中国自由贸易区管理协调委员会”（以下简称“委员会”）。主任由国务院分管外经贸工作的副总理兼任，“八部委”作为委员会的成员单位，海关总署为牵头单位，委员会日常事务由海关总署负责。委员会职责包括：①组织研究自由贸易区的总体发展战略和发展规划。②根据《中华人民共和国自由贸易区条例》以及委员会的会议决议，制定自由贸易区的有关管理办法、实施细则等全国性的政策法规。③受理自由贸易区设立申请和预审。④对自由贸易区的建设和发展，进行宏观指导、监督、管理。⑤负责召集召开全国自由贸易区各种类型的会议。⑥负责组织对自由贸易区发展的调研、评估。⑦负责全国自由贸易区相关资料数据的统计、信息工作。

第二、地方管理机构。设区的地方政府，应根据海关特殊监管区域整合转型的进程，逐步调整合并辖区内的特殊监管区域的地方管理机构，最终实现辖区内特殊监管区域管理机构统一。为更好理顺“管委会”与有关部门的关系。地方政府应加大对“管委会”必要的授权力度。授权包括代表地方政府履行以下职责：①负责自由贸易区条例及相关法规在自由贸易区的实施。②制定自由贸易区的发展规划和产业政策，经当地政府批准后组织实施。③负责自由贸易区内的土地、规划、计划、建设、财政、国资、地方税务、工商行政、组织人事、环境保护、经济发展、城市管理、安全生产等方面工作。④协调区内海关、国税、检验检疫、公安、消防及相关口岸单位。⑤设区人民政府授予的其他职权。