九三学社:关于加快实施流域生态补偿试点的建议

网易财经3月4日讯 九三学社今日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料，一共有36个提案。以下是《关于加快实施流域生态补偿试点的建议》的全文：

一、 生态补偿作为一种经济调节手段，有助于调动地区生态

保护的积极性、推动生态文明建设、促进和谐社会的建设

近年来党和政府高度重视生态建设和环境保护工作，采取了一系列政策措施，有力地推进了生态状况的改善。然而，生态保护还存在结构性政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺，导致生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益、保护者得不到应有的经济激励、破坏者未能承担破坏生态的责任和成本、受害者得不到应有的经济赔偿。尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会广泛关注的热点问题。

二、建立流域生态补偿机制的迫切性和可行性

1、由于生态保护压力大，流域上游地区经济落后，发展受到限制，形成了落后地区支持发达地区发展的局面。我国大多数河流的上游地区往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，很难独自承担建设和保护流域生态环境的重任，同时这些地区摆脱贫困的需求又十分强烈，导致流域上游区发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出。例如，北京水资源的平衡是牺牲自身以及周边地区生态环境和经济发展条件下的平衡。张家口为了节水同时保护水资源不受污染，近年来关停、压缩了300多家企业，每年影响产值100亿元。赤城县全面禁牧、舍饲养殖就使当地农户年收入减少5000万元以上。丰宁县为减少水资源的消耗，保证密云水库供水， 2007年起启动潮河流域“稻改旱”工程，总计损失约2400万元。

2、上游地区承担着经济发展和生态保护的双重压力，受经济基础的影响，难以担负起生态保护与建设的艰巨任务，生态环境恶化的趋势仍在继续。多年来，为保障各流域的生态安全、保证流域水资源的可持续利用，大多数河流上游地区都投入了大量的人力、物力和财力进行生态建设和环境保护。但由于基础薄弱，历史欠账较多，流域上游地区面临着经济发展、生态保护的双重负担，许多地方生态环境依然处于不断恶化的趋势。例如，江西东江源区是珠江水系的重要组成部分，肩负着为下游地区广东和香港供水的任务。源区三县总面积6003 km2，山地面积占国土面积的90％，森林覆盖率高达29.03％。目前存在的生态环境问题包括：①森林资源消耗大。由于缺乏煤炭等替代能源，城镇、农村能源性消耗过大，加上地处赣、粤、闽三省交界，林政管理难度大，使源区的天然林已越来越少。虽然经过封山育林和造林，森林覆盖率提高了，但林分结构，林分功能却没有多大的改善。②水量递减、水质下降趋势明显。近几年果业开发的力度加大，常绿阔叶次生林面积不断缩小，从而造成森林功能下降，水土流失加剧，加上城镇生活污水和农村面源污染的影响，水径流量逐年递减，水质也呈下降趋势。监测显示：20世纪80年代，寻乌河水pH值、挥发酸等17项指标全部达到国家《地表水环境质量标准》（GB3838－88）Ⅰ类标准；而近几年17项指标则只为Ⅲ类水标准，部分河段为污染水。③水保工作任重而道远。稀土、铁矿、铅锌矿等矿产资源开采，大量裸露的砂土遇雨水有相当部分直接冲入寻乌河。寻乌河流域尚有447hm²水土流失面积有待治理。④果业生产中大量喷施化肥和农药造成水污染。果业是源区农民主要经济收入来源，果业生产中增施化肥越来越多，每年要喷施农药20次。不易分解的农药，在雨水的冲刷下流入库区、河里，造成流域水质污染。据调查，源区三县2007年使用的化肥、农药分别比2006年增长了41.5%和11.7%。

3、流域水资源为核心的生态补偿责任主体关系较为明确，已经开展了一些流域生态补偿实践探索，为试点积累了经验。建立生态补偿机制的关键在于理顺责任主体的关系，由于水资源贯穿流域上下，水环境又是流域生态服务的最主要形式，为以水资源产品作为生态服务度量和生态补偿依据提供了可能。同时，上游地区的保护、下游地区的受益等责任、权利与义务较为明晰，利于进行市场化运作和统一协调管理。

另外，在流域的生态补偿方面，一些地方在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿开展了有益的探索，为开展流域生态补偿试点提供了经验。如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。其主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。同时，有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式。在浙江、广东等地的实践中，还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。

三、关于开展流域生态补偿的建议

1、在条件成熟的地区尽快开展流域生态补偿试点，积累经验逐步推广，促进流域生态补偿积极稳妥进行。根据各地实际情况和建立生态补偿的积极性、迫切性与可操作性，建议尽快在京冀北流域和赣粤东江流域，本着“资源共享，成本共担，共同发展，和谐共处”的原则，尽快建立上下游相关部门组成的生态补偿实施联席办公会，负责处理资源分配与生态补偿中的重大问题的协商。考虑到历史发展与责任问题，建议历史欠账问题由国家统一考虑，在明晰水权的前提下，新的问题通过市场交易手段进行解决。

2、加大中央政府财政转移支付力度，积极探索并建立多渠道的融资机制。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。

同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策。促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

3、进一步完善生态补偿的管理机制，科学确定生态补偿标准，建立补偿基金使用和生态效益评估与监管机制。应当综合考虑生态服务提供、保护成本、发展损失、可承受能力等因素，确定生态补偿核算标准。同时，生态补偿标准应体现动态性，即每年根据经济发展实际情况对补偿标准进行动态核定。可考虑以上游地区为水质达标所付出的努力为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资。或者以下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失计算，包括一、二、三产业的发展，人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面。同时需要考虑上游地区为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目，由下游地区补偿上游地区一定的资金环境污染治理成本，替代成本。

此外，应建立补偿基金使用和生态效益评估与监管机制。为处理好生态保护与建设的效果检查、生态补偿资金落实与发放等问题，建议聘任相关领域专家组成研究与评估小组，开展生态补偿机制建立有关问题的调查研究、生态补偿实施的效果评估、补偿基金使用评估以及其它相关政策实施效果的评估等。

【九三学社中央人资环委调研成果，执笔人闵庆文（中国科学院地理科学与资源研究所研究员）】