九三学社:关于建立健全耕地保护机制的建议

网易财经3月4日讯 九三学社今日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料，一共有36个提案。以下是《关于建立健全耕地保护机制的建议》的全文：

粮食安全是中国经济社会发展的头等大事，我国用世界9%的耕地养活了全球20%的人口，为世界做出重大贡献。针对国内国际粮食安全的严峻形势，我们必须提出新的政策措施，实施最严格的耕地保护措施，确保我国粮食安全万无一失。

一、我国粮食安全和耕地保护面临新挑战

2008年，粮食、石油价格随世界经济跌宕起伏，令世界处在恐慌之中。目前，包括我国在内的世界各国纷纷出台刺激经济的政策和措施，耕地保护和粮食安全受到新的冲击，必须引起警觉。

（一） 粮食安全永远是中国的头等大事

我国是一个13亿人口的大国，始终面临粮食安全的压力，一旦粮食出了问题，谁也救不了我们。目前，我国粮食已经连续5年丰收，粮食能够自给，而且还少量出口。去年全球粮食出现严重危机时我国粮食安全也没有出现大的问题，这主要归功于我国制定的一系列行之有效的农业政策。然而，粮食安全压力依然存在。据有关部门预测，2033年左右我国人口将达到峰值15亿。即使按照2007年粮食人均消费计算（人均占有量380公斤，人均消费量388公斤），到2033年15亿人口粮食消费总量将超过5800亿公斤，要比创纪录的2008年的5015亿公斤，增加近800亿公斤，保证供应难度相当大。必须采取强有力的措施，千方百计保障粮食安全，其中最首要的就是落实最严格的耕地保护制度，确保18亿亩耕地红线。

（二）越是在“大干快上”的时候，越要注重耕地保护

1997年为应对亚洲金融危机，我国采取了一系列扩大内需的政策和措施，如加大基础设施建设，实施西部大开发、退耕还林等重大工程，使我们安然渡过危机。但是，在亚洲金融危机后的10年，我国耕地面积减少了1亿多亩，失去了像河南这样一个粮食产量占全国十分之一的农业大省的耕地。如今，为抵御国际金融危机，我国出台了有力的保增长扩内需的措施，根据汇总，各地总投资规模不下10万亿元，这将对耕地保护产生了很大压力。我们应警惕10年前的历史在今天重演。

二、目前耕地保护制度存在缺陷

一是缺乏强有力的约束机制。当前我国处于工业化、城镇化快速发展时期，政府是主要的投资方，是征占地的责任主体。我国行政力量强大，政府具有权力强势，它能够协调各方、监督各方，具有支配、限制资源配置的能力，具有保护耕地的行政力量。只有政府切实负起耕地保护的责任，耕地才能保住，但如果政府因为发展的需要等原因不注重保护耕地呢？显然，以政府主导、以行政措施为主的耕地保护制度，缺乏强有力的约束机制。二是没有形成保护耕地的共同责任。随着市场经济的发展，经济社会发展呈现投资和资源配置的多元化，政府已经或者越来越不是唯一的支配主体，有许多“管不着，管不到”或者“不便管，不应管”的领域，不能完全靠政府行政力量制约其用地行为。三是计划经济色彩浓厚。无论是政府目标责任制，还是征地制度，都以“用地计划指标”作为管制的依据，而计划往往赶不上变化。例如，去年就谁也没有想到会发生这么多的自然灾害，谁也难预测到全国经济由“防过热”到“保增长”，用地计划指标不得不频繁调整，考核政府目标责任制也好，实施用途管制也好，都难以落到实处。四是市场在资源配置中的作用没有体现出来，导致资源浪费，耕地流失。以招拍挂为主要形式的土地出让方式，由于在很多情况下存在人为操纵，低价出让屡见不鲜，导致价格杠杆在资源配置中的作用没有得到充分体现，资源浪费严重。五是政绩考核和干部选拔任用制度问题。由中央监督（督查）地方、上级监督下级耕地保护的工作机制往往失灵。目前，政绩考核以经济增长为中心的指标体系，虽然耕地保护也纳入的考核内容，但与更具有刚性和权威性经济增长等指标相比，耕地保护多被弱化，特别是当遇到经济增长趋缓的时候，更是如此。上级考察提拔干部，也多以上述政绩为主要依据。六是农民的话语权没有得到切实保障。土地（耕地）是农民的命根子，不但是农民的生活、生产资料，也起到农民的社会保障作用。所以，耕地保护必须紧紧围绕农业、农村、农民这个大局。近年来，在农用地转用、征占地等审批环节，加大了农民参与的力度，但农民在其中仍然没有起到应有的作用，这是耕地流失的最重要原因之一。

三、健全耕地保护机制的建议

面对耕地流失依然严重、土地供需矛盾日益突出、违法占地，低效占地现象依然严重、耕地利用效率下降、耕地质量日益退化、耕地生态环境严重破坏等问题，既要坚持和完善长期以来行之有效的政策、措施和制度，又要创新工作机制。

（一）坚持和完善长期以来行之有效的政策、措施和制度

目前实施政府目标责任制、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、征地补偿安置制度等制度，经过10-20年的操作和不断完善，干部已熟悉，群众已了解，合理部分应当进一步坚持。而对有些明显缺陷，要不断进一步完善，以利于新时期的耕地保护。

1、政府目标责任制要与本地经济社会发展的状况相一致。避免一些地区用地指标明显不足，另一些地区指标用不完；一个地区某一发展阶段指标富裕，而另一个发展阶段指标明显不足。应当提出结转指标的处置办法，保证长期的耕地保护和经济社会发展目标的实现。

2、耕地占补平衡应与资源状况相适应。避免有些耕地后备资源充分地区，滥占滥用现有耕地；避免耕地后备资源不足地区，弄虚作假，做数字游戏。应当根据每一个省（市、自治区）的后备资源状况，依据土地利用总体规划和年度用地计划，提出具体的耕地占、补目标，并切实督查和监测。

3、基本农田保护应切实提高土地的生产能力。现在基本农田划定存在划远不划近、划劣不划好的现象。应当把最好的耕地划为基本农田，调整各种建设规划，最大限度地保护基本农田。应当把提高基本农田的生产能力作为重要的任务来抓。

4、土地用途管制要与空间管制相衔接。应当将耕地规划为“限制开发区”，将基本农田规划为“禁止开发区”。要像保护重要自然文化遗产、重要水源地那样，保护和呵护耕地，特别是基本农田。

5、征地补偿和安置应主要遵从农民的意愿。征收土地要首先与农民充分协商。农民同意的，才可进入下一步程序；农民不同意的，要更改征地补偿安置方案。同时，要避免以欺骗手段，利诱农民为了眼前利益而放弃耕地。

（二）建立耕地保护新机制

新形势下，耕地保护制度和机制，应以行政手段为主转变为行政、法律、经济手段并举；耕地保护的责任，应以政府为主转变为全社会共同负责；建设用地的取得，应以征收为主转变为征收和市场并行。

1、注重产权功能的发挥，将耕地利用和保护的外部性内部化。现代产权经济学认为，在外部性明显存在的情况下（耕地保护就是如此），只要产权得以明晰界定，资源的优化配置就可以通过产权主体之间的权衡交易自动实现。通过产权的明晰，确定耕地保护的不同行为主体的责、权、利，将耕地利用和保护的外部性内部化。其主要目标应当是：赋予集体土地产权以“国民待遇”，使耕地不会被“轻易”地征占；允许农村集体建设用地特别是经营性建设用地流转，盘活存量土地资源和资产，为少占或不占耕地创造条件；鼓励土地承包经营权流转，适度扩大经营规模，使得耕地利用和保护“有利可图”。

2、推进土地资源的市场化配置，增加土地收益用于耕地保护。按照同地同价的原则，推进城乡建设用地统一市场建设。所增加的土地收益用于建立“耕地保护基金”，按耕地和基本农田保护的面积，直接补贴给保护的主体（主要是农民），提高耕地保护的积极性和效益。

3、切实推进征地制度改革，创新建设用地的取得方式。

缩小征地范围，只把军事、教育、公共医疗设施和其他关乎民生的“公益事业”用地，采用国家征用手段，经营性用地或政府投资的其他用地，都应从市场取得；按照同地同价的原则，给予被征地农民以补偿，同时尝试多种多样、符合实际的补偿安置途径，确保失地农民生活水平不降低，长远生计有保障；建立公开透明的征地程序，切实给予所有利益攸关方以知情权、话语权和决策权。

4、推进农村土地流转，盘活土地资源与资产。

建立和完善农用地（特别是耕地）流转机制，鼓励农民对耕地经营制度的创新。允许农民转让经营承包权并获得合理报酬，为适度扩大经营规模、推动现代农业发展创造条件，也为有效保护规模较大的耕地地块创造条件。推进农村宅基地和其他集体经营性建设用地流转，盘活存量土地，促使各项建设不占或少占耕地。

5、建立节约型社会，实施最严格的节约用地制度。

在全社会开展一场持久、广泛的节地活动。开展功能性住宅设计，发展山地住宅建设，推广节地型住宅；优化线性工程（铁路、公路、管道）规划设计，提高桥涵比重，尽量避让优质耕地和基本农田；严格按人口规模和标准设计广场、道路，严禁任何形式的形象工程；充分利用空中和地下空间，发挥土地的立体效益。

【九三学社中央人资环委调研成果，执笔人谢俊奇（北京市国土资源局副局长）】