蔡定剑：公共预算改革自我革命并不够

蔡定剑(中国政法大学宪政研究所所长)

一个国家的财政确实与和谐社会建设关系极大。国家财政出问题，可能导致政府危机；财政没有规矩、滥用资金，必定导致腐败丛生，民怨鼎沸。

中国政府过去没有什么钱，紧巴巴地过日子，人们也就不太关心财政问题。现在政府钱多了，却出了许多怪事：一方面国家贫困地区的政府在向上要救济，一方面却盖出了世界一流水平的政府办公楼和城市大广场；一方面经济发达的地方，政府资金可以用来反复铺设城市中豪华地砖的人行道，一方面发动希望工程捐款给郊区的孩子上学；一方面政府大小官员，从国家的部长到县级的小科长大多都配有专车(而世界上最发达的国家也没有给部长以下的官员配专车)，每年花约4000亿元的公车消费，另一方面公共医疗服务严重不足，看病要排队，住院要排队，很多人因看不起病、治不起病而过早死亡；一方面官员公款消费和公费出国可能达每年5000亿元，另一方面社会保障制度迟迟建立不起来。

问题出在哪里呢？就出在国家没有建立公共财政、法治财政、民主财政和透明的财政。国家财政资金实质上是政府决定怎么花就怎么花。在一个花钱不受民主程序、民众监督和法律有效约束的情况下，政府有钱了一定会自肥。其逻辑一定是政府有了钱，首先把政府官员自己的待遇提高，提高工资福利、安排好房子等；其次，把办公楼盖好、公款吃喝好、车子换好、出国旅游等；然后，再把身边的事如城市的建设、道路和环境弄好；最后才考虑普通老百姓的事，教育、医疗、环保和社会保障等。在没有民主约束情况下，如果财政资金不是按这种方式进行安排的话，那么大量的钱也会被那些掌钱部门滥用于上述方向。而掌钱官员对财政资金的挪用、浪费、贪污，几乎是必然的。

可见，当前中国社会的突出问题——贫富差距拉大特别是贫困者缺少保障，财政资金更多地用于政府自肥——是因为缺少民主的预算决策制度；政府官员的严重腐败、贪污、浪费，也是因为缺乏公开透明的公共预算和预算法制约束；中国可能还潜藏着财政黑洞和金融风险，也与财政缺乏严格的法制约束有关。这些问题都会严重影响到社会的稳定和谐。

无论是出于纳税人越来越强烈的对国家财政预算知情权的要求，还是出于建立法治政府的要求，抑或是出于缓解社会矛盾和维护社会稳定的需要，对公共财政制度的改革都是必要的，而且对资金支出的预算改革尤为重要。从1999年起，中国政府开始进行公共预算制度的改革，如建立以部门为基础进行编制的部门预算，实行国库集中收付的财政体制改革，建立集中型国库管理体制基础上的政府采购制等。2007年，又推出了政府收支分类改革和细化预算编制的改革等。但是，这些改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标，是政府自身的“自我革命”。

然而，公共预算改革仅有“自我革命”是不够的，要真正建立起对预算的硬约束，实行预算的公共责任，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，推进公共预算的民主化改革。这就是要让预算在科学细化的基础上，进入人民代表大会做实质性的审查批准，并且在人大审查批准期间有公众广泛深入的参与。

公众有对预算的知情权、参与权和监督权。预算的科学化、法制化、民主化和公开化是财政改革的明确方向。-

作者为中国政法大学宪政研究所所长

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