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编者按：如何在加强宏观调控的过程中让中央的权威性与地方发展的活力相和谐是一个值得人们考虑的问题。只有充分发挥二者的能动性才能使政令畅通，才能使货币政策和财政政策发挥出应有的调控效果，熨平经济波动曲线，让国民经济快速平稳地发展。
嘉宾 周天勇 策划 张立栋采访见习记者 张媛源 实习生 李萍
近日，中共中央党校教授周天勇就中央权威与地方活力如何协调的问题接受了本报记者独家专访。
记者：周教授，您数次提到了以往宏观调控存在“一收就冷，一放就热”的怪圈。那么，目前的宏观调控是否已经走出了这个怪圈？还存在哪些显著问题？在这中间，中央和地方政府的关系又是怎样的呢？
周天勇：我认为，目前宏观调控中存在如下一些问题：首先，一严格控制就冷，产生经济下滑、失业率上升、生产过剩等问题；一放开又会导致经济过热，银行的货币投放量增大、增长速度过快，投资过快，过热了就用系列办法抑制，过冷就开始放松，实际上一直没有走出怪圈，形成了恶性循环。
其次，我们在向市场经济转轨，但调控的方式仍以行政手段为主，很多时候是通过“打招呼”等关系途径而不是市场经济国家通常所采用的调节办法。
此外，我注意到一些部门在每次宏观调控中都趁机扩展自己部门的利益和部门权力，例如设置一系列的审查、审批项目。这是伴随着一些部门升格和新的行政管理部门设立越来越多和越来越细等问题而来的，它们在宏观调控中总是想加大自己的权力与利益。由此导致中央的宏观调控通过一些部门时被歪曲了，实质上，有时其调控形成的并非中央原来调控想体现的意图。中央在宏观调控中要求各个部门加强管理，而各部门利用机会扩张权力和利益，导致很好的政策形成了很糟糕的结果。
这一点深层次的原因是什么呢？过去在计划经济时期，中央的各个部门在市场寻租方面得到的利益相对比较少，可以说几乎没有。现在值得注意的是，在市场经济中，如果政府的各个部门权力跟市场经济中的利益相结合，其利益与部门主导的立法结合，与部门自己颁布的不经过人大审查的条例相结合，就会导致“机构”腐败和“合法”腐败。
我们的宏观调控部门是从计划经济转过来的，在改革过程中撤销了一些直接管企业和管生产的产业管理部门，这是我们比前苏联改革成功的一个重要方面。但是，在转轨的过程中，形成一个怎样的中央宏观调控的部门格局，我们并没有现成的经验。改革开放以来，为了加强市场监管，我们设立了太多太细的部门，这是否科学和正确，我认为有待于实践的检验。目前，建设公共服务型的政府，其中一项重要的内容就是市场监管。但是，怎样监管，成立多少监管机构才合适，用什么方式监管，我们心中并没有数。从现在来看，以加强市场监管为由，形成过多的机构，可能会给创业、就业、投资、经济活力等形成一种灾难。
记者：针对这些问题，应该采取怎样的手段有效改观？
周天勇：我认为，宏观调控必须坚定不移地向市场经济迈进，不能违背市场经济的大趋势。要研究符合市场经济的宏观调控，建立在市场规则和基础的科学的宏观调控，才能持久并且走出宏观调控恶性循环的怪圈。在市场经济大的体制下，用带着很强的行政管制的色彩的计划经济的方法进行宏观调控，结果很可能走不出宏观调控的恶性循环。
具体来说，国家的宏观调控主要可以分为以下几个方面：一是中央管大的发展战略、总体规划和产业布局；二是宏观调控中，中央管总量，比如总体价格水平、总失业率水平、排污总量控制、资源消耗总量等等；中央应用这些总量指标的形式来对地区进行严格的考核。避免中央各个部门去审批每一个项目、每一段路、每一亩地，这种宏观调控的方式肯定不是市场经济所应有的。
这里还有个很重要的方面是数据来源问题，我认为中央必须用非官方的中立调查机构进行数据采集和统计，观测地方上失业率、污染情况等数据，对地方进行约束，而不是通过地方统计局上报。
此外，中央必须更好运用货币政策，充分发挥它的作用。市场经济条件下，货币政策的作用非常重要，比如基准利率、银行存款准备金率、公开市场操作等，这些手段都能有效调节货币总量。还有，要利用财政政策的放和收调节宏观经济。经济过冷时采取扩张的财政政策；经济过热时就收缩财政，至少不要搞那么多财政赤字和债务。在税收方面，主要包括税收总量和税收结构。经济过冷时，国家通过固定资产抵扣刺激投资者；经济过热时，增加税收加以抑制。比如若“热”，在建设方面，就开征建设税，对其定能有所抑制。再加上货币政策。经济的过冷和过热一定应用财政、税收和货币三种符合现代市场经济的办法来调节，要学习好、实践好，逐步地完善这些手段。
用一个学者的话说，在发展市场经济的今天，单单从行政的手段来加强宏观调控是没有出路的，而且损失会很大。
记者：我认同您的观点，的确，单纯用行政手段进行宏观调控会带来很多负面影响，至少不符合市场经济的基本原则。但是，以往人们对于这样的负面影响究竟体现在哪里却并不是十分清楚。
周天勇：简单说，中央各部门如果管的太多太细，从信息对称、调控成本、时间和效率、地区差异性等方面看，都是不现实的，而且容易造成权力的寻租和腐败。
要说具体的体现，那首先是信息不对称。中央到地方信息链条太长，这个过程中中央无法知道土地怎么配置才是最有效的，容易造成决策失误；其次，是中央具体调控的成本太高。还有就是时间效率问题。如果每个项目都要拿到有关部门审批，这中间的时间跨度太长，也不具备可行性。此外，各个地区之间存在各种各样的差异决定了中央无法划定统一的标准进行具体管理。第五个原因是，如果中央各部门管的太多太细太杂，也容易导致权力寻租。经济活动的审批设置越多，越容易导致腐败。中央各部门不宜设太多审批和监管部门，应该采取大卫生、大商务、大建设、大交通、大文化、大教育、大农业、大
能源等体制，合并应该合并的机构。现在质检和工商打架，规划和土地打架，这样的部门太多了。中央这级许多监管部门是财政供养，省级一下很多监管部门都是采取收支两条线，“自收自支”，于是宏调过程中，行政部门的权力和利益就被三次放大。第一次放大，是每加强一次宏观管理，中央一些部门就多设置审批项目、执法范围，收费项目，扩大罚款的空间；第二次放大，是各地自己执行罚款收费的设计时，又提高标准加以扩大；第三次放大是执行时，就高不就低，加上吃、拿、卡、要。所以整个宏观调控和市场监管的公正性和正义性就在从中央到地方在各部门具体执行过程中被扭曲了。
记者：您一直坚持的一个观点就是要让行政权利和利益分隔。行政与利益的边界模糊是导致民间经济活力不足和投资效率低下的根源，同时，也是中央和地方博弈的关键点。您怎么看？
周天勇：目前的现状是行政和利益相结合，执法和收费相结合，在这种情况下，必然会歪曲中央的监管，导致收钱放行，实质上根本达不到监管目的。试想，当一个行政、执法和司法机构，在他利用公权时，当他们执法时，如果与金钱相结合，还能公正和正义可言吗？至少公正和正义会大打折扣。因此，可以称这种现象为机构的腐败和合法的腐败，它是宏观调控的管理链条中会造成很大的负面影响，而且是最为危险的。
如何解决这些问题？前面提到了，一是合并相关的行政执法重叠机构，二是执法部门和行政部门要由财政供养，废除收费和收支两条线、超收奖励和罚款分成体制。话如果说重一点，这种体制将政府的一些执法部门变成了抢劫者。如果这点不进行根本改变，宏观调控中的所谓市场监管就没有廉洁、公正和正义可言；三是，人大对政府各个部门形成制约，一方面主要是各部门立法要中立化，清理目前的一些充满审批、收费、罚款和为钱而执法的法律，人大应该用《宪法》来审查各个部门的条例，政府各个部门的条例也要由人大进行审查和批准。四是，中央、地方要有明确分工，但中央实施管理上进行总量指标的考核，具体宜少不宜多，宜粗不宜细。中央要提出各项指标，地方人民群众和人大用这些指标去考核当地政府及其各部门，把党中央的意图与人民代表的民主结合起来，形成对地方政府的制约，如投资、污染、资源节约等约束性的考核和评价。在党的领导下通过地方上的人大来贯彻中央的意图，按照市场经济的方向走。
比如，要制定一系列的地方建设投资比率等标准，通过地方人大对政府投资规模、项目等内容的审查和批准，来制约地方政府的投资冲动。还比如，要强化农民对土地的权利，理顺土地体制，加大人大对土地出让等方面的审查等等，来抑制地方政府推动的房地产的过热。
最后一句话总结为，要科学地按照市场经济的原则、规律进行宏观调控。发展有科学发展观，调控也需要有科学的调控观。
